Tribunale, Ordinanza T-139/23

Divieto di assumere impegni giuridici con enti mantenuti da public interest trusts ungheresi

L’ordinanza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Miskolci Egyetem contro l’articolo 2, paragrafo 2, della decisione di esecuzione (UE) 2022/2506 del Consiglio, adottata nell’ambito del meccanismo di condizionalità per la tutela del bilancio dell’Unione nei confronti dell’Ungheria. La controversia si inserisce nel contesto dei programmi UE gestiti in forma diretta o indiretta, in particolare con riferimento alle conseguenze sul finanziamento di soggetti collegati a public interest trusts ungheresi.

Fatti e procedimento

La ricorrente è un’università tecnica di Miskolc affiliata al trust di interesse pubblico Universitas Miskolcinensis Alapítvány. Dopo gli scambi tra Commissione e Ungheria ai sensi del regolamento (UE, Euratom) 2020/2092, il Consiglio ha adottato la decisione di esecuzione 2022/2506, la cui disposizione contestata vieta, quando la Commissione esegue il bilancio in gestione diretta o indiretta ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, lettere a) e c), del regolamento finanziario 2018/1046, di concludere impegni giuridici con trust di interesse pubblico costituiti sulla base della legge ungherese IX del 2021 o con enti mantenuti da tali trust.

Questioni di ricevibilità esaminate dal Tribunale

Il Tribunale ha dovuto verificare:

• se la disposizione contestata fosse un atto regolamentare;
• se non comportasse misure di esecuzione;
• se fosse direttamente concernente la ricorrente;
• se, invece, la dichiarazione congiunta dei commissari Hahn e Gabriel, le tre comunicazioni/FAQ della Commissione e la lettera EACEA costituissero atti impugnabili perché produttivi di effetti vincolanti.

Qualificazione della decisione del Consiglio come atto regolamentare

Il Tribunale ha rilevato che la decisione di esecuzione 2022/2506 non è un atto legislativo, poiché non è stata adottata mediante procedura legislativa ordinaria o speciale. Essa è inoltre di applicazione generale, poiché incide in modo astratto su categorie di operatori economici determinate dal riferimento ai trust e agli enti da essi mantenuti. Ne consegue che essa rientra nella nozione di atto regolamentare ai fini del terzo comma dell’articolo 263 TFUE.

Assenza di misure di esecuzione

Secondo il Tribunale, il divieto previsto dalla disposizione contestata opera in modo autonomo e immediato dal 16 dicembre 2022, data di entrata in vigore della decisione. La norma non attribuisce alla Commissione, alle agenzie esecutive o alle autorità nazionali il potere di adottare decisioni vincolanti ulteriori per dare applicazione al divieto. Il Tribunale ha quindi respinto l’argomento del Consiglio secondo cui sarebbero necessarie successive decisioni concrete di rifiuto di stipula di grant agreement o altri atti applicativi.

Diretta incidenza sulla ricorrente

Il Tribunale ha affermato che la ricorrente è espressamente ricompresa nella nozione di "entity maintained by" un public interest trust ai sensi della legge ungherese IX del 2021, poiché l’allegato 1 di tale legge indica il trust Universitas Miskolcinensis Alapítvány come fondatore, proprietario e soggetto di mantenimento della ricorrente. La disposizione contestata incide dunque direttamente sulla sua situazione giuridica, impedendo la conclusione di impegni giuridici nell’ambito della gestione diretta o indiretta del bilancio UE.

Sul secondo requisito della diretta incidenza, il Tribunale ha osservato che la formulazione del divieto è imperativa e non lascia alcun margine discrezionale ai soggetti che devono applicarlo. L’esecuzione della norma è quindi automatica e deriva unicamente dal diritto dell’Unione, senza interventi intermedi discrezionali. La ricorrente è pertanto direttamente concernente.

Irricevibilità del ricorso contro gli atti della Commissione

Per la dichiarazione congiunta dei commissari, il Tribunale ha ritenuto che si trattasse di un mero atto di informazione e chiarimento pratico, privo di effetti giuridici vincolanti autonomi. Le tre comunicazioni e FAQ pubblicate sul portale Funding and Tenders sono state qualificate come enunciati descrittivi che si limitano a ricordare il contenuto della decisione del Consiglio e le opzioni disponibili per i consorzi interessati. Anche la lettera dell’EACEA è stata considerata priva di contenuto normativo autonomo, perché si limita a constatare che la ricorrente rientra nel campo di applicazione della decisione e a illustrare le possibili soluzioni operative.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

Il Tribunale ha quindi:

• respinto l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio;
• accolto l’eccezione di irricevibilità della Commissione;
• dichiarato irricevibile il ricorso limitatamente agli atti della Commissione;
• riservato le spese per la parte del procedimento ancora pendente tra ricorrente e Consiglio;
• condannato la ricorrente alle spese relative al procedimento di irricevibilità promosso dalla Commissione.

Principio ricavabile

Un atto dell’Unione che vieti in termini generali e immediatamente applicabili la conclusione di impegni giuridici con una categoria determinata di soggetti può costituire un atto regolamentare non provvisto di misure di esecuzione e direttamente concernente i soggetti espressamente ricompresi nel suo campo di applicazione; viceversa, comunicazioni, FAQ o lettere prive di autonoma portata vincolante non sono atti impugnabili ex articolo 263 TFUE.