Sentenza n. 11/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la delibera di adozione del P.U.C., deducendo tredici motivi. I primi due riguardavano la violazione dell’affidamento qualificato derivante dalla precedente sentenza del TAR che aveva annullato il diniego di permesso di costruire e ordinato al Comune di completare la pianificazione mediante l’indicazione degli indici di edificabilità della zona D, nonché il difetto di motivazione specifica e rafforzata della scelta di riclassificare l’area in zona agricola, con azzeramento della potenzialità edificatoria. Il ricorrente evidenziava il mantenimento per oltre venticinque anni della destinazione turistico-alberghiera, l’accoglimento nel 1999 di una sua osservazione urbanistica, la presentazione dell’istanza edilizia, l’annullamento giurisdizionale del diniego e la proposizione di osservazioni al P.U.C. adottato. Deduceva inoltre, con i motivi dal terzo al sesto, disparità di trattamento, violazione della proporzionalità, errore di fatto, difetto di istruttoria e contraddittorietà. Con i motivi dal settimo al tredicesimo contestava vizi generali del P.U.C., relativi, tra l’altro, al parere sismico, alla documentazione tecnica, agli insediamenti abusivi, agli standard urbanistici e all’edilizia residenziale pubblica. Il Comune eccepiva l’inammissibilità per mancata impugnazione della delibera di rigetto delle osservazioni e sosteneva la legittimità della scelta pianificatoria, anche in ragione dell’inclusione dell’area in un SIC.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo non necessaria l’impugnazione autonoma della delibera di rigetto delle osservazioni, poiché le osservazioni costituiscono forme di collaborazione alla formazione del piano e risultano assorbite dall’impugnazione del piano stesso. Ha inoltre escluso che la precedente sentenza resa in sede di ottemperanza precludesse l’esame della legittimità sostanziale del P.U.C., distinguendo tra il giudizio di ottemperanza, limitato alla conformità formale della condotta comunale al giudicato, e il presente giudizio di cognizione, avente a oggetto la legittimità del nuovo strumento urbanistico. Ha accolto i primi due motivi, rilevando che, pur non ricorrendo integralmente l’ipotesi tipica di affidamento derivante da un giudicato che riconosca espressamente il diritto di edificare, la combinazione di diversi elementi — pregressa destinazione turistico-alberghiera ottenuta anche a seguito di osservazione del proprietario, sua protratta conservazione per oltre venticinque anni, istanza di permesso di costruire, precedente annullamento del diniego edilizio, ordine giudiziale di completare la pianificazione, osservazioni presentate nel procedimento e ravvicinata riclassificazione successiva alla soccombenza comunale — aveva determinato una posizione differenziata e un affidamento qualificato, imponendo una motivazione specifica e rafforzata. Il P.U.C. non aveva considerato tali elementi né spiegato le ragioni della riclassificazione; la delibera di rigetto delle osservazioni si era limitata a richiami generici alla discrezionalità pianificatoria e al vincolo SIC. Il mero richiamo al vincolo SIC è stato ritenuto insufficiente, anche perché il vincolo era preesistente ed era stato mantenuto compatibile con la destinazione turistico-alberghiera per circa vent’anni. L’inclusione nel SIC, inoltre, non determina automaticamente l’inedificabilità assoluta, poiché l’art. 5, comma 3, d.P.R. 357/1997 richiede una valutazione di incidenza caso per caso. I motivi dal terzo al sesto sono stati assorbiti per effetto dell’accoglimento dei primi due. I motivi dal settimo al tredicesimo sono stati dichiarati inammissibili per carenza di interesse, non essendo stato dimostrato uno specifico pregiudizio derivante dai vizi generali del P.U.C. Il TAR ha annullato parzialmente la delibera, limitatamente alla riclassificazione dell’area del ricorrente, senza imporre una determinata destinazione urbanistica né una specifica potenzialità edificatoria. Ha lasciato all’Amministrazione la riedizione del potere, imponendo soltanto una motivazione adeguata e il confronto con la posizione qualificata del proprietario. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 13 l. 241/1990

  Le scelte di pianificazione urbanistica, in quanto atti generali, non richiedono di regola una motivazione riferita alle singole posizioni, essendo sufficiente il riferimento ai criteri generali seguiti; tale regola è soggetta a eccezioni quando sussistono posizioni differenziate e affidamenti qualificati.

• art. 5, comma 3, d.P.R. 357/1997

  L’inclusione di un’area in un sito di interesse comunitario non comporta automaticamente l’inedificabilità assoluta, ma impone, per gli interventi potenzialmente incidenti significativamente sul sito, una valutazione caso per caso mediante studio di incidenza.

Massime di principio

• Sebbene le scelte urbanistiche siano normalmente espressione di ampia discrezionalità e non richiedano una motivazione puntuale sulle singole aree, tale regola cede quando la pianificazione incide negativamente su una posizione privata differenziata e su un affidamento qualificato, desumibile dalla durata della precedente destinazione, da iniziative edilizie concrete, da precedenti giudiziari e dalla partecipazione specifica al procedimento pianificatorio.
• La riclassificazione urbanistica peggiorativa di un’area deve essere sorretta da motivazione specifica e rafforzata quando interviene dopo l’annullamento giurisdizionale di un diniego edilizio e dopo l’ordine al Comune di completare la pianificazione, anche se il giudicato non ha riconosciuto espressamente il diritto di edificare.
• Il mero richiamo all’inclusione dell’area in un sito di interesse comunitario non è sufficiente a motivare l’azzeramento della potenzialità edificatoria, se la destinazione edificatoria era stata mantenuta per un lungo periodo dopo l’istituzione del vincolo; l’Amministrazione deve spiegare le ragioni per cui il vincolo, prima ritenuto compatibile, sia divenuto ostativo a qualsiasi edificazione.
• L’inclusione di un’area in un SIC non determina automaticamente l’inedificabilità assoluta, dovendosi valutare caso per caso l’incidenza dell’intervento sugli habitat e sulle specie protette secondo la disciplina della valutazione di incidenza.
• L’annullamento di una scelta pianificatoria per difetto di motivazione rafforzata non impone all’Amministrazione di attribuire una determinata destinazione urbanistica né riconosce una specifica capacità edificatoria; l’Amministrazione conserva la discrezionalità pianificatoria, ma deve rieditare il potere confrontandosi puntualmente con gli elementi posti a fondamento dell’affidamento del privato.
• L’impugnazione di uno strumento urbanistico richiede un interesse concreto e attuale riferito alle determinazioni che incidono sul regime dei suoli del ricorrente; sono inammissibili, per carenza di interesse, le censure relative a profili generali del piano non collegati a uno specifico pregiudizio della sua posizione proprietaria.

Come è indicizzato