Sentenza n. 1254/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato l’ordinanza comunale di demolizione di plurimi interventi abusivi — consistenti nella demolizione e ricostruzione di corpi di fabbrica, nella realizzazione di un manufatto in cemento armato su due livelli, tettoie, ulteriori volumi e un muro — nonché i successivi provvedimenti di applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001. Le opere, realizzate senza titoli abilitativi, interessavano un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, ricadente in zona del PUT e in zona agricola del PRG. In primo grado erano stati dedotti, tra l’altro, violazione degli artt. 2, 3 e 6 l. n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e degli artt. 3, 6, 6-bis, 10, 27, 31 e 37 d.P.R. n. 380/2001, nonché eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, carenza di motivazione e istruttoria e violazione del giusto procedimento. In appello sono stati dedotti errori di giudizio nella ricostruzione dei motivi e nella motivazione della sentenza, violazione degli artt. 3, 7 e 10-bis l. n. 241/1990 e dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, nonché carenza di motivazione, mancata valutazione e travisamento dei fatti, carenza istruttoria e sviamento. L’appellante ha inoltre invocato la rilevanza della demolizione spontanea successiva e contestato l’applicazione della sanzione pecuniaria per mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto all’ordinanza di demolizione, ha ritenuto decisiva la pluralità e consistenza delle opere abusive, realizzate senza titoli in area paesaggisticamente vincolata. In presenza del vincolo, ogni intervento idoneo ad alterare lo stato dei luoghi richiede preventivamente l’autorizzazione paesaggistica e, in mancanza, è soggetto a demolizione. La valutazione dell’abuso deve essere globale e non atomistica: non è possibile scomporre le opere per sottrarne singole parti alla sanzione, dovendosi considerare l’unitario impatto edilizio e paesaggistico del complesso immobiliare. L’ingiunzione di demolizione è atto dovuto e vincolato; è sufficientemente motivata mediante la descrizione delle opere e l’indicazione della loro abusività, senza necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino. Il decorso del tempo non determina un legittimo affidamento del responsabile dell’abuso, poiché le opere prive dei titoli prescritti non fondano rapporti giuridici certi. La demolizione spontanea successiva non incide sulla legittimità dell’ordinanza, da valutare al momento della sua adozione e dei suoi effetti. Quanto alle sanzioni pecuniarie, il Collegio ha richiamato il principio dell’Adunanza plenaria n. 16/2023: l’inottemperanza all’ordine di demolizione integra un illecito permanente, che si consuma allo scadere del termine di 90 giorni assegnato per demolire; l’acquisto del bene abusivo e dell’area di sedime avviene ope legis e l’accertamento dell’inottemperanza ha natura dichiarativa, non costitutiva. Non è necessario uno specifico provvedimento formale di accertamento, essendo sufficiente un atto istruttorio e ricognitivo del fatto dell’inottemperanza. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante per euro 4.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L’ordinanza di demolizione costituisce esercizio vincolato del potere repressivo dell’abuso; l’inottemperanza protratta oltre il termine assegnato produce gli effetti previsti dalla legge e può essere accertata con atto avente natura dichiarativa.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione pecuniaria è collegata al mancato adempimento dell’ordine di demolizione e presuppone l’accertamento dell’inottemperanza.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L’ordinanza di demolizione è adeguatamente motivata mediante la descrizione delle opere abusive e l’indicazione delle ragioni della loro abusività; non occorre una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Le censure relative alla partecipazione procedimentale non conducono all’annullamento dell’ordinanza, in presenza di un potere repressivo vincolato e di un abuso adeguatamente accertato e descritto.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non incide, secondo la decisione, sulla legittimità dell’esercizio del potere repressivo edilizio vincolato.

• d.lgs. n. 42/2004

  In area paesaggisticamente vincolata, gli interventi edilizi idonei ad alterare lo stato dei luoghi richiedono autorizzazione paesaggistica preventiva; in sua assenza opera la sanzione demolitoria.

• Adunanza plenaria n. 16/2023

  L’inottemperanza all’ordine di demolizione integra un illecito permanente che si consuma allo scadere del termine di 90 giorni; l’acquisto del bene abusivo e dell’area di sedime avviene ope legis e l’accertamento dell’inottemperanza ha natura dichiarativa, non costitutiva.

Massime di principio

• In presenza di un abuso edilizio realizzato in area paesaggisticamente vincolata, ogni intervento idoneo ad alterare lo stato dei luoghi deve essere previamente autorizzato sotto il profilo paesaggistico; in mancanza dell’autorizzazione, è legittima l’ingiunzione di demolizione.
• Quando l’abuso consiste in una pluralità di opere edilizie funzionalmente e materialmente inserite nello stesso complesso immobiliare, la verifica della rilevanza dell’intervento e della sanzione applicabile deve essere svolta unitariamente, senza scomporre atomisticamente le singole opere.
• L’ingiunzione di demolizione di opere abusive è un atto dovuto e vincolato: è sufficientemente motivata dalla descrizione delle opere e dall’indicazione della loro abusività, senza necessità di una specifica ponderazione dell’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità. Il decorso del tempo non crea, di per sé, un legittimo affidamento sulla conservazione di opere prive dei titoli prescritti.
• L’inottemperanza all’ordine di demolizione integra un illecito permanente che si consuma allo scadere del termine di 90 giorni assegnato dall’amministrazione. La perdita del bene abusivo e dell’area di sedime consegue ope legis all’inerzia del destinatario.
• L’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione ha natura dichiarativa e non costitutiva; ai fini dell’accertamento è sufficiente un atto istruttorio o ricognitivo del fatto, senza necessità di uno specifico provvedimento formale costitutivo degli effetti acquisitivi.

Come è indicizzato