Sentenza n. 3319/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava l'ordinanza di demolizione adottata dal Comune di Zambrone ai sensi dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, relativa a diversi manufatti e opere realizzati presso un villaggio turistico: ampliamenti volumetrici, modifiche di prospetti e scale, muro di contenimento, locali tecnici e magazzini, reception, piscine, solarium e locali tecnici interrati. La società proprietaria ha appellato la sentenza del TAR deducendo l'erroneità della decisione, la violazione dell'art. 24 Cost., l'eccesso di potere giurisdizionale, la violazione dell'art. 34-bis d.P.R. n. 380/2001 e il difetto di motivazione. Ha sostenuto che alcune opere rientrassero nelle tolleranze costruttive; che altre fossero state già rimosse o sarebbero state rimosse; e che la piscina principale, il solarium e il relativo locale tecnico fossero coperti da precedenti titoli edilizi e, in particolare, dalla concessione in sanatoria n. 12/1999. La società affittuaria e gestrice del villaggio ha proposto appello incidentale, fondato sostanzialmente sui medesimi argomenti, prospettando anche il pregiudizio derivante dalla possibile chiusura della struttura. Nel corso del giudizio è stata documentata la demolizione o rimozione di alcune opere, mentre il Comune ha segnalato la permanenza del Corpo D e di alcune opere del Corpo A. Il Comune ha inoltre riferito che una successiva richiesta di permesso di costruire in sanatoria era stata rigettata per mancata produzione della documentazione richiesta e per mancata presentazione dell'istanza di compatibilità paesaggistica. Sono state inoltre riproposte le censure relative alla mancata comunicazione di avvio del procedimento e al difetto di istruttoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente sia l'appello principale sia quello incidentale, confermando la sentenza del TAR. Ha preso atto che la demolizione o rimozione di alcune opere aveva comportato una parziale ottemperanza all'ordinanza, ma ha esaminato e respinto le contestazioni relative alle opere residue. Quanto al Corpo A, ha ritenuto che le opere, pur astrattamente riconducibili alle tolleranze costruttive di cui all'art. 34-bis d.P.R. n. 380/2001, fossero comunque prive di valido titolo, poiché ubicate in zona sismica e non assistite dall'autorizzazione prevista dall'art. 94, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, espressamente richiesta dall'art. 34-bis, comma 3-bis. Quanto al Corpo D, il Collegio ha escluso che la piscina, il solarium e il locale tecnico fossero stati legittimati dalla concessione in sanatoria n. 12/1999 o da quella n. 13/1999. La mera rappresentazione della piscina nelle planimetrie non era sufficiente, poiché l'opera non era indicata nell'oggetto della domanda, nella relazione descrittiva o negli elaborati tecnici come intervento da sanare; mancavano inoltre dati tecnici, costruttivi e impiantistici riferibili alla piscina, tali da dimostrare che essa fosse stata oggetto di istruttoria e di determinazione degli oneri. È stata esclusa anche la copertura della piscina mediante la licenza edilizia del 1976, poiché, nonostante un generico riferimento alla previsione di impianti sportivi nella relazione tecnica, gli elaborati grafici prevedevano nell'area interessata parcheggi per roulotte e non la piscina. In caso di contrasto tra la descrizione letterale chiara contenuta nella relazione, nell'istanza o nel titolo edilizio e la rappresentazione grafica, il dato letterale prevale sul segno grafico. Il Collegio ha poi respinto le censure procedimentali: l'ordinanza di demolizione costituisce una misura sanzionatoria vincolata, da adottare senza indugio una volta accertato l'abuso, e non deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento. L'eventuale omissione di tale comunicazione non determina comunque l'annullamento dell'atto ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Le società appellanti sono state condannate, ciascuna, al pagamento di 3.000 euro oltre accessori in favore del Comune; le spese nei confronti del Ministero della Cultura sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  demolizione delle opere realizzate in assenza di valido titolo edilizio

  Costituisce la base normativa dell'ordinanza di demolizione adottata dal Comune per le opere abusive.

• art. 34-bis d.P.R. n. 380/2001

  Le tolleranze costruttive non escludono la rilevanza della violazione edilizia nelle zone sismiche se manca l'autorizzazione richiesta dal comma 3-bis.

• art. 34-bis, comma 3-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Per le unità immobiliari ubicate in zone sismiche, l'esclusione delle tolleranze esecutive dal novero delle violazioni edilizie è subordinata all'autorizzazione prevista dall'art. 94, comma 2, d.P.R. n. 380/2001.

• art. 94, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  L'autorizzazione dell'autorità competente è necessaria, nel caso esaminato, affinché le opere in zona sismica possano beneficiare del regime delle tolleranze costruttive.

• art. 83 d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione è richiamata quale base per l'individuazione delle zone sismiche; la Calabria è stata ritenuta zona sismica sulla base degli atti attuativi richiamati in sentenza.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non comporta l'illegittimità dell'ordinanza di demolizione, trattandosi di procedimento sanzionatorio vincolato.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  L'omissione della comunicazione di avvio non conduce all'annullamento dell'ordinanza di demolizione, poiché l'amministrazione non avrebbe potuto adottare un provvedimento diverso una volta accertato l'abuso.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, dopo l'avviso alle parti e la ritenuta maturità della causa.

Massime di principio

• Le tolleranze costruttive previste dall'art. 34-bis d.P.R. n. 380/2001, per opere relative a immobili ubicati in zona sismica, non operano automaticamente: l'esclusione della violazione edilizia è subordinata all'autorizzazione prevista dall'art. 94, comma 2, d.P.R. n. 380/2001.
• Un titolo edilizio o una concessione in sanatoria legittima soltanto le opere specificamente comprese nella domanda, nella relazione descrittiva e nell'istruttoria amministrativa; la mera rappresentazione di un manufatto nelle planimetrie dello stato dei luoghi non è sufficiente a ricomprenderlo nel titolo.
• In caso di discordanza tra una descrizione letterale chiara contenuta nell'istanza, nella relazione tecnica o nel titolo edilizio e la rappresentazione grafica degli elaborati, prevale il dato letterale, salvo che dagli atti emerga in modo inequivoco che l'opera grafica era effettivamente oggetto della richiesta e dell'istruttoria.
• L'ordinanza di demolizione di opere abusive è una misura sanzionatoria vincolata, che deve essere adottata una volta accertata l'abusività dell'intervento, senza necessità di una specifica ponderazione dell'interesse pubblico attuale o di una previa comunicazione di avvio del procedimento.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l'annullamento dell'ordinanza di demolizione quando, accertata l'abusività dell'opera, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

Come è indicizzato