Sentenza n. 829/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il proprietario dell’immobile aveva presentato una CILA per interventi qualificati come restauro e risanamento conservativo e, successivamente, una segnalazione certificata di agibilità. Il Comune di Altamura aveva prima adottato un’ordinanza contestando difformità rispetto alla CILA e poi una seconda ordinanza di rettifica, disponendo la rimozione e demolizione delle opere, con preavviso di acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza. Gli interessati sostenevano che le opere fossero conformi alla disciplina tecnico-urbanistica e avevano chiesto il ritiro in autotutela dell’ordinanza. Il TAR, dopo una verificazione, aveva respinto il ricorso. In appello sono stati dedotti: errori di giudizio e di procedimento e travisamento dell’esito della verificazione; violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001; violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 ss. l. 241/1990; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 6, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001; nonché varie figure di eccesso di potere. Gli appellanti contestavano, in particolare, la qualificazione delle opere come ristrutturazione edilizia con aumento di sagoma e volume, l’utilizzabilità degli accertamenti derivanti dalla verificazione e l’omessa partecipazione procedimentale, anche rispetto all’istanza di autotutela.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. La verificazione ha accertato che la superficie complessiva era aumentata da 112 a 168 mq e quella al netto delle aree scoperte da 109 a 160 mq, con un incremento volumetrico e la realizzazione ex novo del solaio del piano qualificato come soppalco. Il Collegio ha ritenuto corrette tali risultanze e ha qualificato l’intervento come ristrutturazione edilizia con variazione di sagoma e volume, non riconducibile alla CILA presentata. Alla data della CILA, inoltre, la disciplina dell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 escludeva gli aumenti volumetrici dalla nozione rilevante di ristrutturazione edilizia, mentre l’art. 9 delle NTA del PRG, per la zona Centro Storico A1, consentiva soltanto interventi di restauro e risanamento conservativo. Le opere risultavano quindi prive di idoneo titolo e comunque non assentibili; l’ordinanza di demolizione costituiva la doverosa conseguenza dell’accertamento dell’abuso. Sono state respinte anche le censure procedimentali: l’ordine di demolizione è atto dovuto e vincolato, sicché l’omesso avviso di avvio non rileva quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso. L’ordinanza è sufficientemente motivata con la descrizione delle opere e delle ragioni della loro abusività e non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico attuale, né il decorso del tempo può fondare un legittimo affidamento sulla conservazione di opere prive di titolo. Quanto all’istanza di autotutela, il relativo potere è discrezionale e non sussiste un obbligo dell’amministrazione di attivarlo su richiesta del privato, né di preannunciare le ragioni ostative mediante il preavviso di rigetto. Le spese sono state poste a carico degli appellanti, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  La CILA non può legittimare interventi che, per caratteristiche e consistenza, eccedano l’ambito degli interventi soggetti a comunicazione asseverata.

• art. 3, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento come restauro e risanamento conservativo non è applicabile a opere che determinano un incremento di sagoma e volume.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Nella versione vigente alla data della CILA, la ristrutturazione edilizia non comprendeva gli interventi comportanti aumenti volumetrici; tali aumenti sono stati introdotti nella definizione normativa successivamente, dal 16 luglio 2020, nei casi consentiti dalle norme urbanistiche.

• art. 9 NTA del PRG

  Nella zona Centro Storico A1 sono consentiti soltanto interventi di restauro e risanamento conservativo, con conseguente non assentibilità di opere comportanti variazioni di sagoma e volume.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di ristrutturazione edilizia di maggiore consistenza, ove ammessi dalla disciplina urbanistica, necessitano del permesso di costruire.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’accertamento di opere eseguite in assenza del titolo edilizio prescritto giustifica l’adozione dell’ingiunzione di rimozione o demolizione, con le conseguenze previste in caso di inottemperanza.

• artt. 7 ss. l. 241/1990

  Le garanzie partecipative possono non assumere rilievo rispetto a un ordine di demolizione, quando l’atto è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è dovuto con riferimento alla richiesta del privato di esercizio dell’autotutela, poiché l’attivazione di tale potere è discrezionale e non sussiste un obbligo di provvedere favorevolmente o di motivare preventivamente il diniego.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio costituisce esercizio di autotutela discrezionale, non attivabile automaticamente su istanza del privato.

• art. 87, comma 3-bis, c.p.a.

  La decisione dà atto dello svolgimento dell’udienza mediante collegamento da remoto in videoconferenza.

Massime di principio

• Un intervento edilizio che comporti un incremento della superficie, della sagoma o del volume dell’edificio non può essere qualificato come mera manutenzione straordinaria, restauro o risanamento conservativo soggetto a CILA, quando ecceda i limiti propri di tali categorie e della disciplina vigente al momento dell’intervento.
• La qualificazione edilizia dell’intervento deve essere effettuata in base alla disciplina vigente al momento della sua realizzazione; gli ampliamenti volumetrici non possono essere ricondotti alla ristrutturazione edilizia se, a quella data, la relativa definizione normativa li escludeva e la disciplina urbanistica locale non li consentiva.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un atto dovuto e vincolato: l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’illegittimità dell’atto quando, per l’accertata abusività e per i vincoli urbanistici applicabili, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• L’ordine di demolizione è adeguatamente motivato mediante la descrizione delle opere e l’indicazione delle ragioni della loro abusività; non è necessaria un’ulteriore motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità, né il decorso del tempo consolida un legittimo affidamento sulla conservazione di opere prive di titolo.
• L’esercizio dell’autotutela decisoria è discrezionale e non sorge, per effetto dell’istanza del privato, alcun obbligo dell’amministrazione di attivare il procedimento o di adottare un provvedimento favorevole; rispetto a tale istanza non è quindi dovuto il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990.

Come è indicizzato