Sentenza n. 443/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione comunale di adozione del PGT e, con motivi aggiunti, quella di approvazione definitiva. Ha dedotto: la violazione dell’art. 9 d.P.R. 327/2001, sostenendo che la destinazione dell’area avrebbe reiterato un vincolo preordinato all’esproprio già previsto dal PGT previgente, senza adeguata motivazione e senza previsione dell’indennità; l’eccesso di potere per manifesta illogicità e irragionevolezza della localizzazione del luna park sulle proprie aree, nonostante l’esistenza di alternative; la violazione dell’art. 1 d.P.R. 327/2001 e lo sviamento del potere espropriativo, asseritamente utilizzato per finalità speculative connesse alla precedente acquisizione e successiva valorizzazione di aree della famiglia proprietaria. Con i motivi aggiunti ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 8 e 13 della l.r. 12/2005 e dell’art. 9 d.P.R. 327/2001, per la reiterazione del vincolo senza motivazione e indennizzo; il difetto di motivazione sulle osservazioni relative alla vicinanza di Villa La Gargana, bene sottoposto a tutela culturale; nonché l’illegittima modifica, in sede di approvazione, della destinazione da CS1-servizi per la cultura e il tempo libero a servizi multifunzione Tn3-Cs1, in assenza di una specifica richiesta della proprietaria.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. Ha escluso la reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio, rilevando che il PGT previgente destinava l’area alla realizzazione di un palazzetto dello sport quale prestazione pubblica attesa a carico della proprietà nell’ambito di un piano attuativo, senza costituire un vincolo espropriativo, mentre il PGT impugnato ha introdotto per la prima volta un vincolo sostanzialmente espropriativo, con contenuto diverso e più ampio, destinando l’area a servizi multifunzione. La reiterazione presuppone infatti la continuità sostanziale tra la precedente e la nuova destinazione, qui insussistente. Ha poi ritenuto non manifestamente irragionevole la scelta localizzativa del luna park, ricordando che le scelte urbanistiche sono ampiamente discrezionali e sono sindacabili soltanto per errore di fatto, manifesta irrazionalità, contraddittorietà intrinseca o lesione di affidamenti qualificati. Le preferenze della proprietaria e le ipotesi alternative di localizzazione non integravano un’aspettativa qualificata. La scelta risultava coerente con gli obiettivi di riqualificazione urbana, ampliamento del mercato ortofrutticolo e coordinamento delle opere pubbliche, superando anche il controllo di manifesta irragionevolezza secondo il Wednesbury test. È stata esclusa anche la dedotta finalità speculativa: il lungo intervallo temporale dal 1953 giustificava nuove valutazioni pianificatorie e, in assenza di specifiche pattuizioni, la rivalutazione delle aree trasferite in passato non attribuiva alla precedente proprietaria diritti a compensazione o retrocessione. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguate le controdeduzioni alle osservazioni, poiché le osservazioni urbanistiche sono apporti collaborativi e non impongono una motivazione analitica; inoltre, la distanza dell’area da Villa La Gargana consentiva di ritenere assolto l’onere motivazionale, non essendo state dedotte specifiche violazioni del d.lgs. 42/2004. Infine, la modifica della destinazione in servizi multifunzione è stata considerata migliorativa e ampliativa delle funzioni ammesse. Il Comune poteva introdurre modifiche non espressamente richieste, purché non peggiorative o punitive e rispettose dell’impianto e degli indirizzi del piano adottato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 327/2001

  La reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio richiede la continuità sostanziale tra la precedente destinazione urbanistica e quella successivamente impressa; nel caso concreto tale continuità è stata esclusa perché le due previsioni avevano natura e contenuto diversi.

• art. 1 d.P.R. 327/2001

  La deduzione di sviamento del potere espropriativo deve essere supportata da elementi concreti; il mero mutamento nel tempo delle destinazioni urbanistiche e la rivalutazione economica di aree già trasferite non dimostrano il perseguimento di finalità speculative estranee alla pubblica utilità.

• art. 8, comma 3, l.r. 12/2005

  Le previsioni del Documento di piano relative agli ambiti di trasformazione, secondo la ricostruzione del Comune richiamata nella decisione, non producono direttamente effetti sul regime giuridico dei suoli.

• art. 13 l.r. 12/2005

  La disposizione non stabilisce un contenuto motivazionale minimo per le controdeduzioni alle osservazioni al PGT; è sufficiente che le osservazioni siano esaminate e confrontate con gli interessi generali sottesi alla pianificazione.

• d.lgs. 42/2004

  In assenza di specifiche censure sulla violazione delle tutele culturali, la prossimità non immediata dell’area a un bene culturale può concorrere a rendere adeguata la motivazione sulla compatibilità della scelta urbanistica.

Massime di principio

• Non sussiste reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio quando la nuova destinazione urbanistica è sostanzialmente diversa da quella prevista dallo strumento precedente; la reiterazione presuppone la continuità sostanziale tra le due scelte pianificatorie.
• Le scelte urbanistiche sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto per errore di fatto, manifesta irrazionalità, contraddittorietà intrinseca o lesione di affidamenti qualificati; la mera preferenza del proprietario per una diversa destinazione o localizzazione non integra un’aspettativa giuridicamente qualificata.
• La valutazione della ragionevolezza di una scelta urbanistica deve essere condotta considerando l’assetto territoriale complessivo e la sua evoluzione nel tempo, senza isolare singoli elementi dal quadro generale delle esigenze pubbliche di riqualificazione e coordinamento delle opere.
• Il mutamento delle destinazioni urbanistiche e la rivalutazione economica di beni trasferiti in passato non dimostrano, di per sé, sviamento del potere espropriativo o perseguimento di finalità speculative, soprattutto quando siano trascorsi molti anni e manchino specifiche pattuizioni di compensazione o retrocessione.
• Le osservazioni presentate dai proprietari nella formazione degli strumenti urbanistici hanno natura di apporti collaborativi e non attribuiscono una posizione di aspettativa qualificata; il loro rigetto o accoglimento non richiede, di regola, una motivazione analitica, purché l’amministrazione dimostri di averle esaminate in rapporto agli interessi generali della pianificazione.
• Nel procedimento di formazione del PGT l’amministrazione può introdurre, anche senza una richiesta specifica del proprietario, modifiche di dettaglio alle previsioni urbanistiche emerse dalle osservazioni, purché tali modifiche non siano peggiorative o punitive e rispettino l’impianto e gli indirizzi fondamentali del piano adottato.

Come è indicizzato