Sentenza n. 5712/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato i decreti con cui l'Ufficio comune per le bonifiche ha convalidato gli atti endoprocedimentali precedentemente adottati dalla Regione Toscana e ha individuato Eni Rewind s.p.a. e ASI s.r.l. quali responsabili della contaminazione del sito e della sua diffusione nella falda acquifera e nelle aree esterne. Eni Rewind ha dedotto: incompetenza assoluta della Regione e invalidità della convalida; illegittimità costituzionale dell'art. 28-quinquies l.r. Toscana n. 25/1998; omesso coinvolgimento del Comune ai sensi dell'art. 244 d.lgs. n. 152/2006; effetto liberatorio dell'accordo sostitutivo del 23 febbraio 2000; prescrizione o comunque estinzione del potere amministrativo per il decorso di 23 anni; inattendibilità dell'accertamento della diffusione della contaminazione fondato sull'ammoniaca; inadeguatezza del termine assegnato per presentare il progetto di bonifica. ASI ha dedotto l'incompetenza assoluta della Regione e dell'Ufficio comune, l'illegittimità costituzionale dell'art. 28-quater l.r. n. 25/1998, l'omessa acquisizione del parere comunale, l'erronea interpretazione dell'accordo del 2000, l'efficacia liberatoria delle successive cessioni dei lotti a terzi, l'assenza di responsabilità per la diffusione della contaminazione e la violazione del principio di proporzionalità per l'imputazione solidale degli obblighi di bonifica. Eni Rewind ha inoltre proposto appello incidentale contro l'affermazione, contenuta nella sentenza relativa ad ASI, della persistenza del proprio obbligo di bonifica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli e li ha respinti, confermando integralmente le sentenze del TAR. Ha escluso l'incompetenza assoluta: l'incompetenza di un'amministrazione diversa da quella titolare della specifica funzione è relativa quando l'amministrazione agente non è completamente estranea al settore; la nullità per difetto assoluto di attribuzione ricorre solo in caso di carenza di potere in astratto, quando nessuna norma attribuisce all'autorità alcun potere nella materia. La Regione non è estranea alla materia ambientale e alle bonifiche, poiché il d.lgs. n. 152/2006 le attribuisce funzioni in materia di comunicazione, bonifica d'ufficio e anagrafe dei siti contaminati. Il decreto di convalida ha quindi sanato un vizio di incompetenza relativa degli atti endoprocedimentali regionali, trovando base anche nell'art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990; per tale ragione è risultata irrilevante, e comunque manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 28-quinquies l.r. n. 25/1998. È stata esclusa anche l'incompetenza dell'Ufficio comune: benché incardinato presso una struttura regionale, gli atti sono imputati per legge alla Provincia territorialmente competente, sicché l'ufficio opera giuridicamente come organo della Provincia. Quanto al procedimento, la nota inviata al Comune di Carrara costituiva valido coinvolgimento, essendo stata trasmessa dopo lo svolgimento delle indagini e unitamente alla relazione istruttoria. L'accertamento della diffusione dell'ammoniaca dalla cokeria alla falda e alle acque a valle è stato ritenuto attendibile e adeguatamente istruito sulla base delle indagini ARPAT, dello studio Sogesid e della conformità tra il contaminante rinvenuto, il ciclo produttivo e il percorso idrogeologico. Il nesso causale può essere provato secondo il criterio del più probabile che non, anche tramite indizi gravi, precisi e concordanti. Eni Rewind è responsabile quale successore universale di Italiana Coke, autore della contaminazione storica; l'accordo del 2000 non ha prodotto un effetto liberatorio nei confronti delle amministrazioni, ma ha assunto ASI quale ulteriore referente per la bonifica e ha liberato Enirisorse soltanto dall'obbligazione fideiussoria. La posizione del responsabile ambientale è indisponibile e non può essere eliminata da contratti privati o accordi amministrativi. ASI è a sua volta responsabile perché ha volontariamente assunto l'obbligo di bonifica e ne ha iniziato l'esecuzione, senza completarla; né l'inserimento dell'area in un SIN né la successiva cessione dei lotti a terzi hanno estinto tale obbligo. Il decorso del tempo e l'inerzia amministrativa non estinguono il potere di individuare il responsabile, in assenza di un termine legale di decadenza; neppure il principio di buona fede o il divieto di venire contra factum proprium hanno efficacia esimente rispetto a un potere-dovere di tutela ambientale. La responsabilità solidale è legittima poiché la contaminazione storica e l'omesso completamento della bonifica hanno concorso in modo inscindibile alla situazione da correggere. La censura sul termine per il progetto di bonifica è stata respinta per difetto di interesse e comunque perché la società aveva tempestivamente adempiuto. Le spese sono state poste a carico di ciascuna appellante, nella misura di euro 7.500, nei confronti della Regione Toscana e della Provincia di Massa Carrara; sono state compensate nei rapporti con il Comune e tra le due società.

Norme richiamate

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento, con oneri a carico del medesimo, e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo

  Attribuisce alla Provincia o alla Città metropolitana il potere-dovere di individuare il responsabile della contaminazione dopo le indagini e sentito il Comune; il nesso causale può essere accertato secondo il criterio del più probabile che non.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità per difetto assoluto di attribuzione richiede una carenza di potere in astratto e ricorre solo quando l'amministrazione sia completamente estranea alla materia e nessuna norma le attribuisca poteri nel settore.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  Consente la convalida degli atti affetti da incompetenza relativa; la convalida è stata ritenuta idonea a sanare gli atti endoprocedimentali regionali.

• art. 28-quater l.r. Toscana n. 25/1998

  l'ufficio comune opera in nome e per conto dell'ente, provincia o Città metropolitana di Firenze, territorialmente competente, e gli atti adottati sono imputati oggettivamente e soggettivamente all'ente medesimo

  Consente l'esercizio associato delle funzioni di bonifica tramite un ufficio comune, i cui atti sono imputati alla Provincia territorialmente competente anche se l'ufficio è fisicamente incardinato presso una struttura regionale.

• art. 28-quinquies l.r. Toscana n. 25/1998

  le province e la Città metropolitana di Firenze subentrano nei procedimenti in corso e, in applicazione del principio della conservazione dell'attività amministrativa, provvedono alla convalida degli atti già posti in essere dalla Regione

  Disciplina il subentro delle Province e la convalida degli atti regionali pregressi; la disposizione è stata ritenuta coerente con il quadro nazionale e non lesiva delle competenze statali.

• art. 1372 cod. civ.

  Le clausole contrattuali e le manleve relative agli obblighi di bonifica producono effetti solo tra le parti e non sono opponibili alle amministrazioni terze.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Rileva per gli obblighi e le modalità della bonifica e per la valutazione dell'asserita insufficienza del termine assegnato; la censura è stata comunque respinta per difetto di interesse.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  L'intervento d'ufficio degli enti pubblici ha carattere residuale e non esonera il soggetto che abbia assunto volontariamente l'obbligo di bonifica dal portarlo a compimento.

• art. 251 d.lgs. 152/2006

  Conferma che la Regione conserva funzioni ambientali, tra cui la cura dell'anagrafe dei siti oggetto di bonifica, escludendo che sia completamente estranea alla materia.

• art. 117, comma 2, Cost.

  Non è stato ravvisato alcun contrasto della disciplina regionale con le competenze legislative statali, poiché la normativa regionale disciplina la convalida e l'esercizio associato senza modificare il riparto sostanziale delle funzioni.

• art. 113 Cost.

  Non risulta violato, poiché la convalida non incide sull'effettività della tutela giurisdizionale.

• art. 136 Cost.

  Non risulta violato, poiché la disciplina regionale non mira a superare una pronuncia di incostituzionalità relativa a un difetto assoluto di attribuzione.

Massime di principio

• L'incompetenza di un'amministrazione diversa da quella titolare della specifica funzione è relativa, e non determina nullità per difetto assoluto di attribuzione, quando l'amministrazione agente non sia completamente estranea al settore materiale e disponga comunque di poteri, anche concorrenti o collegati, nella materia. Il difetto assoluto di attribuzione ricorre soltanto in presenza di carenza di potere in astratto, ossia quando nessuna norma attribuisca all'autorità alcun potere nel settore.
• Un ufficio comune istituito per l'esercizio associato di funzioni provinciali può essere incardinato presso una struttura regionale senza determinare uno spostamento della competenza, se la legge stabilisce che gli atti sono adottati in nome e per conto dell'ente territoriale competente e a esso sono oggettivamente e soggettivamente imputati.
• Ai fini dell'individuazione del responsabile della contaminazione ai sensi dell'art. 244, comma 2, d.lgs. n. 152/2006, il coinvolgimento del Comune è validamente assicurato quando avviene dopo lo svolgimento delle indagini istruttorie e con trasmissione degli elementi istruttori rilevanti; non è necessaria una distinta acquisizione formale del parere in una fase ulteriore, se il Comune è stato posto in condizione di intervenire sulla base dell'istruttoria compiuta.
• Il nesso causale tra attività industriale e contaminazione può essere provato secondo il criterio del più probabile che non, anche mediante indizi gravi, precisi e concordanti, quali la vicinanza dell'impianto, la corrispondenza tra le sostanze rinvenute e quelle utilizzate o prodotte nel ciclo industriale e la coerenza del percorso di migrazione con la dinamica idrogeologica.
• La posizione del responsabile dell'inquinamento è indisponibile: contratti tra privati e accordi amministrativi possono regolare gli obblighi di esecuzione e i rapporti interni, ma non possono liberare l'autore della contaminazione dalla responsabilità legale verso le amministrazioni né impedire l'individuazione del responsabile ai sensi dell'art. 244, comma 2, d.lgs. n. 152/2006.
• Chi, pur non essendo autore originario dell'inquinamento, assume volontariamente l'obbligo di bonifica o avvia spontaneamente le operazioni è tenuto a portarle a compimento; la successiva alienazione dell'area e le clausole di manleva producono effetti solo inter partes e non sono opponibili alle amministrazioni. Quando le condotte dei diversi responsabili concorrono in modo inscindibile alla perdurante contaminazione, gli obblighi di bonifica possono essere imposti in solido.

Come è indicizzato