Sentenza n. 5580/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il Comune ha dedotto, con sei motivi nel ricorso principale e tre nei motivi aggiunti, la violazione della disciplina sui parchi, sugli usi civici, sulla tutela paesaggistica e sulla VAS. In particolare, ha sostenuto che il Piano del Parco avrebbe illegittimamente ampliato o spostato le zone A, sottoposte a riserva integrale, e ridotto i limiti di pascolo nelle zone B e C, comprimendo gli usi civici e contrastando il PTPR. Ha inoltre denunciato carenza di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento, illogicità, contraddittorietà e sviamento, assumendo che l’ampliamento delle riserve avrebbe favorito l’espansione del bosco a danno dell’habitat del camoscio appenninico e che il rapporto ambientale e la VAS non avrebbero considerato correttamente gli usi civici, l’opzione zero e le ragionevoli alternative. I motivi aggiunti hanno contestato ulteriori documenti e atti prodotti nel procedimento VAS, sostenendo che fossero privi di adeguata adozione o approvazione, non corrispondessero alla documentazione effettivamente utilizzata e non recepissero correttamente le prescrizioni regionali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti, ritenendo infondati i primi due motivi e assorbendo le ulteriori censure relative alla VAS. Il giudice ha rilevato che il territorio del Parco è soggetto, già dalla disciplina istitutiva, a limitazioni del pascolo e dei tagli boschivi e che gli usi civici devono essere esercitati nel rispetto della disciplina del Parco, delle prescrizioni forestali e della valutazione di incidenza. Gli usi civici risultano quindi conformati dalla prevalente esigenza di tutela ambientale e non attribuiscono un diritto al libero e indiscriminato esercizio del pascolo o dei tagli boschivi. Le scelte di zonizzazione del Piano del Parco costituiscono esercizio di discrezionalità tecnico-pianificatoria, sindacabile soltanto per manifesta illogicità o irrazionalità, che non sono state dimostrate. La diversa estensione delle zone A non è stata ritenuta di per sé irrazionale, anche considerando la disciplina transitoria sui contratti di pascolo, la limitata estensione complessiva delle zone A rispetto alle zone B, la possibilità di convenzioni per il pascolo ovi-caprino e la finalità di tutela dell’habitat del camoscio e di altre specie. Le contestazioni concernenti le UBA/ha e i limiti dei tagli boschivi sono state ritenute attinenti al Regolamento del Parco, soggetto a procedimento distinto. Non è stata dimostrata neppure la violazione del PTPR: l’art. 145 del d.lgs. 42/2004 sancisce la prevalenza del piano paesaggistico, ma tale prevalenza opera con riferimento agli aspetti paesaggistici e non impedisce al Piano del Parco di introdurre discipline più restrittive per la tutela di ulteriori valori naturali, ambientali, storici, culturali, antropologici e tradizionali. Quanto alle censure sulla VAS, il TAR ha richiamato il principio secondo cui non basta denunciare irregolarità della procedura ambientale, ma occorre dimostrare che esse abbiano causalmente inciso sulle concrete determinazioni pianificatorie lesive. Nel caso concreto tale incidenza non è stata provata. Le spese sono state integralmente compensate per la natura pubblica delle parti e la particolarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 l. 394/1991

  quadripartizione del territorio del parco in riserve integrali, riserve generali orientate, aree di protezione e aree di promozione economica e sociale

  La zonizzazione del Piano del Parco rientra nella disciplina legislativa delle aree protette e può conformare l’esercizio degli usi sul territorio.

• artt. 3 e 4 R.D.L. 257/1923

  nel territorio del Parco Nazionale d’Abruzzo sono vietati, salva autorizzazione, l’esercizio del pascolo e l’esecuzione di tagli boschivi

  La disciplina istitutiva del Parco impone da lungo tempo limiti al pascolo e ai tagli boschivi, che incidono anche sull’esercizio degli usi civici.

• art. 145 d.lgs. 42/2004

  le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore

  La prevalenza del piano paesaggistico opera per gli aspetti paesaggistici, ma non impedisce al Piano del Parco di prevedere discipline più restrittive dirette alla tutela di ulteriori valori ambientali e naturali.

• art. 142, lett. h), d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico riguarda il fondo gravato da uso civico e non l’uso civico in sé.

• art. 13 d.lgs. 152/2006

  Le censure alla VAS devono essere collegate alla concreta incidenza dei vizi denunciati sulle scelte pianificatorie lesive.

• Allegato VI alla parte seconda d.lgs. 152/2006

  La contestazione dell’omessa valutazione di usi civici, opzione zero e alternative ragionevoli non determina automaticamente l’illegittimità del Piano se non è dimostrata l’incidenza causale sulla scelta pianificatoria.

• art. 40 N.T.A. P.T.P.R.

  L’esercizio degli usi civici o dei diritti di promiscuo godimento deve in ogni caso svolgersi con modalità compatibili con le norme del PTPR

  Gli usi civici devono essere esercitati in modo compatibile con la disciplina del piano paesaggistico.

• art. 8 N.T.A. del Piano del Parco

  Al fine di perseguire obiettivi di conservazione degli habitat di alta quota, l’Ente Parco può, tramite apposite convenzioni e nei limiti degli obiettivi stessi, consentire il pascolo ovi-caprino

  La disciplina della riserva integrale non esclude in assoluto ogni forma di pascolo, potendo consentire il pascolo ovi-caprino mediante convenzioni compatibili con gli obiettivi di conservazione.

• art. 41 N.T.A. del Piano del Parco

  Limitatamente all’uso di pascolo, gli effetti dell’entrata in vigore della disciplina sulla Riserva Integrale sono posticipati alla scadenza dei contratti di concessione dei pascoli in corso alla data di pubblicazione del Piano

  La disciplina transitoria attenua gli effetti immediati della nuova zonizzazione sui rapporti concessori in corso.

Massime di principio

• Gli usi civici ricadenti nel territorio di un parco nazionale sono conformati dalle esigenze di tutela ambientale e dalla disciplina dell’area protetta; non attribuiscono, in assenza di specifiche previsioni, un diritto al libero e indiscriminato esercizio del pascolo o dei tagli boschivi.
• Le scelte di zonizzazione contenute nel Piano del Parco costituiscono espressione di discrezionalità tecnico-pianificatoria e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, irrazionalità, travisamento o carenza istruttoria macroscopica; non è sindacabile la mera non condivisibilità della soluzione adottata.
• La prevalenza dei piani paesaggistici prevista dall’art. 145 del d.lgs. 42/2004 opera con riferimento agli aspetti paesaggistici e non impedisce ai piani dei parchi di introdurre discipline più restrittive finalizzate alla tutela di ulteriori valori naturali, ambientali, storici, culturali, antropologici e tradizionali.
• Chi impugna uno strumento pianificatorio sottoposto a VAS non può limitarsi a dedurre vizi della procedura ambientale, ma deve dimostrare che tali vizi abbiano inciso causalmente sulle concrete determinazioni pianificatorie lesive; la mera irregolarità della VAS non comporta automaticamente l’illegittimità del piano.
• La riduzione o diversa localizzazione delle aree destinate al pascolo non è di per sé irrazionale quando l’amministrazione abbia indicato finalità di conservazione ambientale, previsto misure transitorie o strumenti convenzionali alternativi e non sia dimostrata una concreta e attuale compromissione degli usi dedotti.

Come è indicizzato