Sentenza del 13/07/2017 n. 181 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Il contribuente contestava il silenzio dell'Amministrazione sull'istanza di autotutela tributaria, sostenendo che l'Amministrazione dovesse adottare un provvedimento espresso e che il silenzio fosse impugnabile davanti al giudice tributario. La questione era stata sollevata dalla Commissione tributaria provinciale di Chieti, che dubitava della legittimità costituzionale dell'art. 2-quater, comma 1, del D.L. n. 564 del 1994 e dell'art. 19, comma 1, del D.Lgs. n. 546 del 1992, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 97 e 113 Cost. Il giudice riteneva irragionevole consentire la conservazione di accertamenti potenzialmente illegittimi, fondati anche su una disciplina dichiarata parzialmente incostituzionale dalla sentenza n. 228 del 2014, senza garantire al contribuente un rimedio contro l'inerzia dell'Amministrazione.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato non fondate tutte le questioni. Ha stabilito che l'autotutela tributaria è un potere d'ufficio, espressione di amministrazione attiva e caratterizzato da valutazioni discrezionali, non un rimedio giustiziale né uno strumento di tutela azionabile dal contribuente. L'Amministrazione non ha, in via generale, l'obbligo di pronunciarsi sull'istanza di autotutela; di conseguenza, il suo silenzio non costituisce un diniego tacito impugnabile. Questa disciplina è stata ritenuta compatibile con la Costituzione perché bilancia l'interesse alla corretta esazione dei tributi con l'interesse alla stabilità dei rapporti giuridici definiti. Il contribuente conserva comunque i rimedi ordinari contro l'atto impositivo, da esercitare nei termini previsti dalla legge.

Norme richiamate

• Art. 2-quater, comma 1, del D.L. 30 settembre 1994, n. 564, convertito dalla L. 30 novembre 1994, n. 656

  Con decreti del Ministro delle finanze sono indicati gli organi dell'Amministrazione finanziaria competenti per l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio o di revoca, anche in pendenza di giudizio o in caso di non impugnabilità, degli atti illegittimi o infondati.

  La norma attribuisce all'Amministrazione finanziaria il potere di annullare d'ufficio o revocare atti illegittimi o infondati, anche se non più impugnabili, ma non impone in via generale di pronunciarsi sulle istanze presentate dal contribuente.

• Art. 19, comma 1, del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  Elenca gli atti impugnabili davanti alle commissioni tributarie e non contempla il silenzio sull'istanza di autotutela.

  L'elenco degli atti impugnabili non comprende il silenzio dell'Amministrazione su una richiesta di autotutela; pertanto tale silenzio non è autonomamente contestabile davanti al giudice tributario.

• Art. 53, comma 1, della Costituzione

  Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva.

  Il principio della capacità contributiva orienta anche l'interesse pubblico alla corretta riscossione dei tributi, ma non elimina la necessità di tutelare la stabilità degli atti impositivi definitivi.

• Art. 97 della Costituzione

  I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

  Il buon andamento non impone necessariamente all'Amministrazione di rispondere a ogni istanza di autotutela; può invece giustificare il mantenimento della stabilità dei rapporti giuridici definiti.

• Art. 24 della Costituzione

  Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.

  Non vi è violazione del diritto di difesa perché il contribuente dispone dei rimedi ordinari contro l'atto impositivo, mentre non ha un diritto costituzionalmente garantito a ottenere una nuova decisione tramite autotutela.

• Art. 113 della Costituzione

  Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale.

  La garanzia giurisdizionale riguarda gli atti lesivi impugnabili secondo legge e non impone di rendere autonomamente impugnabile il silenzio su un procedimento discrezionale di autotutela.

• Art. 13, comma 6, della L. 27 luglio 2000, n. 212, Statuto dei diritti del contribuente

  Attribuisce al Garante del contribuente il compito di attivare le procedure di autotutela.

  Il Garante può sollecitare l'Amministrazione, ma tale meccanismo non trasforma l'autotutela in un procedimento obbligatorio da concludere con un provvedimento espresso.

• Art. 1 del D.M. 11 febbraio 1997, n. 37

  Prevede l'intervento in via sostitutiva della Direzione regionale o compartimentale in caso di grave inerzia dell'ufficio.

  La possibilità di intervento sostitutivo in caso di grave inerzia conferma l'esistenza di strumenti amministrativi di sollecitazione, ma non comporta automaticamente l'impugnabilità del silenzio davanti al giudice.

Massime di principio

• L'autotutela tributaria è normalmente una facoltà discrezionale dell'Amministrazione e non un diritto del contribuente a ottenere l'annullamento di un atto definitivo.
• La presentazione di un'istanza di autotutela non riapre i termini per impugnare l'avviso di accertamento e non costituisce una seconda possibilità processuale dopo la scadenza dei termini ordinari.
• Il silenzio dell'Amministrazione su un'istanza di autotutela, in assenza di una specifica previsione normativa, non equivale a un diniego tacito e non è autonomamente impugnabile.
• L'autotutela può essere particolarmente rilevante quando l'atto presenta vizi sostanziali o determina il pagamento di somme non dovute, ma l'Amministrazione deve comunque bilanciare la corretta imposizione con la stabilità dei rapporti giuridici.
• Per contestare un atto tributario occorre utilizzare tempestivamente i rimedi ordinari previsti dalla legge; l'autotutela deve essere considerata uno strumento residuale e non sostitutivo del ricorso.
• Eventuali strumenti di sollecitazione, come il coinvolgimento del Garante del contribuente o degli organi sovraordinati nei casi di grave inerzia, non garantiscono necessariamente una decisione favorevole né l'accesso automatico alla tutela giudiziaria.