Sentenza n. 1065/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali che hanno dato attuazione al meccanismo di payback per il superamento dei tetti di spesa dei dispositivi medici negli anni 2015-2018 e, con motivi aggiunti, la determinazione della Regione Sardegna che ha individuato la quota di ripiano a suo carico. Ha dedotto, in sintesi, l'illegittimità costituzionale della disciplina legislativa per violazione degli artt. 3, 23, 24, 41, 42, 53, 103, 113 e 117 Cost., anche in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e agli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; la violazione dei principi di legalità, riserva di legge, ragionevolezza, proporzionalità, certezza del diritto, legittimo affidamento e buona fede; l'illegittimità della fissazione retroattiva dei tetti di spesa e l'avvenuta consumazione del potere; l'erronea individuazione della spesa soggetta a ripiano per mancato scorporo del costo del servizio da quello del dispositivo medico; la violazione dei principi di trasparenza, con difetto di istruttoria e motivazione; la violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per mancata partecipazione procedimentale; il travisamento dei fatti nella quantificazione degli importi; l'incompatibilità del payback al lordo dell'IVA con il principio di neutralità dell'IVA e con il diritto dell'Unione europea sugli appalti pubblici. Con una memoria non notificata alle controparti ha inoltre introdotto un nuovo motivo, prospettando l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025, che consente una definizione agevolata del debito mediante il pagamento del 25% dell'importo, deducendo una disparità tra imprese che hanno proposto ricorso e imprese che non lo hanno fatto, nonché una lesione del diritto di difesa e della concorrenza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo, richiamando i propri precedenti successivi alle sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Ha ritenuto che il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018 costituisca una misura ragionevole e proporzionata e che la riduzione dell'importo prevista dalla normativa sopravvenuta riguardi anche le imprese che non hanno abbandonato il contenzioso, senza determinare l'illegittimità della disciplina originaria. Ha escluso che il payback alteri retroattivamente le gare pubbliche o i relativi contratti, poiché opera sul fatturato complessivo dei fornitori e non incide né sull'entità delle forniture né sul prezzo contrattuale; inoltre, il rischio di partecipazione alla spesa sanitaria era conoscibile dagli operatori del settore. I motivi aggiunti contro la determinazione regionale e l'elenco degli importi dovuti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Il nuovo motivo e la questione di costituzionalità introdotti con memoria non notificata sono stati ritenuti formalmente inammissibili ai sensi dell'art. 43 c.p.a.; la questione è stata comunque giudicata irrilevante, perché la ricorrente aveva scelto di non avvalersi della definizione agevolata, e manifestamente infondata, poiché l'art. 7 d.l. 95/2025 prevede un beneficio facoltativo e non impone la rinuncia all'azione. Non è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere, poiché non risultavano depositati dalla Regione Sardegna i provvedimenti attestanti il pagamento ridotto e la ricorrente non aveva dichiarato di aver effettuato il versamento. Spese compensate, con contributo unificato a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina il tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici e il meccanismo di ripiano del relativo superamento a carico delle aziende fornitrici, con riferimento anche alle annualità 2015-2018.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali

  Prevede una definizione agevolata facoltativa del debito relativo al payback 2015-2018 e stabilisce che l'integrale pagamento della quota ridotta estingua l'obbligazione e precluda ulteriori azioni giudiziarie connesse.

• art. 43 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  I nuovi motivi devono essere introdotti mediante atto notificato alle altre parti; la loro proposizione per la prima volta con memoria non notificata determina l'inammissibilità.

• art. 11 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  In caso di difetto di giurisdizione, consente la riassunzione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 74 c.p.a.

  nel caso in cui ravvisi […] la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata

  Consente la definizione con sentenza semplificata quando la controversia presenta una manifesta causa di irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza.

• art. 73 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È stato applicato per avvisare le parti delle possibili questioni rilevate d'ufficio, tra cui la cessata materia del contendere, il difetto di giurisdizione e l'inammissibilità della memoria non notificata.

• art. 7 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per omessa partecipazione al procedimento regionale, ma la censura non ha condotto all'accoglimento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato quale fonte della disciplina dei tetti di spesa per dispositivi medici, la cui legittimità costituzionale è stata contestata.

• art. 1, comma 131, lett. b), l. 228/2012

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato tra le disposizioni legislative poste a fondamento del meccanismo contestato.

• art. 1, commi 231-236, l. 197/2022

  231. […] i debiti risultanti dai singoli carichi affidati agli agenti della riscossione ... possono essere estinti ...

  È richiamato quale esempio di definizione agevolata facoltativa compatibile con il quadro costituzionale, subordinata alla scelta del debitore e al perfezionamento del pagamento.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È stato invocato dalla ricorrente quale parametro interposto a tutela della proprietà, ma la censura non è stata accolta.

• Direttiva 2006/112/CE

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La ricorrente ha dedotto il contrasto del payback al lordo dell'IVA con il principio di neutralità dell'imposta; la censura non è stata accolta.

• Direttiva 2014/24/UE

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il giudice ha escluso che il payback incida sulle procedure di gara o modifichi retroattivamente i contratti, poiché opera ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 costituisce, secondo la valutazione recepita dal giudice alla luce delle sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, una misura ragionevole e proporzionata nell'ambito del bilanciamento legislativo della spesa sanitaria.
• Il payback sui dispositivi medici non altera retroattivamente l'esito delle gare né il contenuto dei contratti di fornitura quando opera complessivamente sul fatturato dell'impresa e non modifica quantità, prezzi o condizioni delle singole forniture; esso incide ab externo sulla sfera patrimoniale del fornitore.
• La disciplina di definizione agevolata del debito da payback, che consente il pagamento di una quota ridotta in luogo dell'importo originario, non viola di per sé il diritto di difesa quando costituisce una facoltà liberamente esercitabile dall'impresa e non impone la rinuncia all'azione giurisdizionale; la scelta di non aderire consente di proseguire il giudizio assumendo il rischio della decisione.
• Un nuovo motivo di ricorso o una questione di legittimità costituzionale introdotti per la prima volta con una memoria non notificata alle controparti sono inammissibili per violazione delle regole sul contraddittorio e sulla notificazione dei motivi aggiunti.
• La questione di legittimità costituzionale è irrilevante quando riguarda una disciplina sopravvenuta della quale il giudice non deve fare applicazione per decidere la controversia, perché la parte ha scelto di non avvalersi del beneficio previsto da quella disciplina.
• Le controversie relative ai provvedimenti regionali che individuano concretamente le aziende soggette al payback e gli importi dovuti appartengono, secondo la decisione, alla giurisdizione del giudice ordinario; il giudice amministrativo deve dichiarare il difetto di giurisdizione, indicando la possibilità di riassunzione ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

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