Sentenza n. 1954/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, mandataria di un costituendo RTI, ha impugnato il verbale di prosecuzione della seduta aperta del 17 dicembre 2025, con il quale l'ATER ha ritenuto anomala ed escluso, ai sensi dell'art. 110, comma 5, d.lgs. n. 36/2023, l'offerta presentata per un accordo quadro suddiviso in tre ambiti territoriali relativo a servizi di manutenzione del verde, pulizia degli spazi esterni e lavori. L'offerta prevedeva un ribasso del 47,29% e costi della manodopera inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante. La ricorrente ha dedotto: violazione e falsa applicazione degli artt. 41, commi 13 e 14, 108, comma 9, e 110 d.lgs. n. 36/2023, dell'art. 3 l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere per manifesta illogicità, travisamento, carenza di istruttoria, carenza motivazionale e contraddittorietà; erronea valutazione dell'incidenza dei costi della manodopera, che avrebbe dovuto essere rapportata all'importo dell'offerta e non automaticamente all'importo complessivo posto a base di gara; omessa considerazione della relazione e delle giustificazioni prodotte, con cui era stata spiegata la riduzione dei costi mediante una più efficiente organizzazione aziendale; mancato accertamento della violazione dei minimi salariali; genericità del riferimento ai costi di gestione e alla presunta perdita economica; violazione del contraddittorio procedimentale, poiché il profilo relativo ai costi della manodopera non sarebbe stato adeguatamente sottoposto all'offerente durante l'audizione. L'ATER e i controinteressati hanno eccepito l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso per mancata aggiudicazione definitiva, la mancata impugnazione di ulteriori verbali e l'insindacabilità delle valutazioni tecniche, sostenendo nel merito la correttezza del giudizio di anomalia.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni pregiudiziali. L'esclusione da una gara è immediatamente lesiva e può essere impugnata dal destinatario prima dell'aggiudicazione, poiché preclude attualmente la possibilità di conseguire il bene della vita. Non era necessaria l'impugnazione del verbale della seduta riservata del 4 dicembre 2025, non prodotto in giudizio e non espressamente richiamato nel provvedimento impugnato; pertanto non ricorreva neppure una motivazione per relationem. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il giudizio di anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica e il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento, ma, quando conduce all'esclusione, deve essere sorretto da una motivazione rigorosa, analitica e puntuale sulle giustificazioni dell'offerente. La riduzione dei costi della manodopera non comporta automaticamente l'esclusione, ma impone la verifica dell'anomalia; l'operatore deve dimostrare che la riduzione deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e che sono rispettati i minimi salariali. Nel caso concreto, l'ATER si è limitata a rapportare il costo della manodopera all'importo complessivo posto a base di gara, senza spiegare perché tale percentuale fosse di per sé indicativa dell'inaffidabilità dell'offerta. L'elemento rilevante avrebbe dovuto essere lo scostamento tra il costo indicato dall'offerente e quello stimato dalla stazione appaltante, adeguatamente istruito e motivato. Inoltre, l'affermazione secondo cui la riduzione non sarebbe giustificata da una maggiore efficienza aziendale è stata ritenuta apodittica e apparente, poiché non si confrontava con le dettagliate giustificazioni presentate. Anche il riferimento a una presunta perdita economica derivante dai costi di gestione della commessa non indicava le ragioni concrete e i termini del calcolo. Il provvedimento è stato quindi annullato, con salvezza del potere dell'amministrazione di rinnovare la valutazione di anomalia. Le ulteriori domande sono state assorbite. L'ATER e i controinteressati costituiti sono stati condannati, in solido, alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 2.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante valuta la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità dell'offerta.

  La riduzione dei costi della manodopera non determina automaticamente l'esclusione, ma comporta la sottoposizione dell'offerta alla verifica di anomalia; l'esclusione richiede una motivazione rigorosa sulle giustificazioni dell'offerente.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  Il ribasso sui costi della manodopera è ammissibile nei limiti del rispetto dei minimi salariali e deve essere giustificato mediante la dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera indicati nell'offerta rilevano nell'ambito della verifica di congruità e anomalia.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di esclusione deve essere motivato; la motivazione per relationem richiede l'espressa indicazione dell'atto richiamato e la sua disponibilità per l'interessato.

• art. 120 c.p.a.

  A seguito dell'abrogazione del comma 2-bis, l'esclusione dalla gara è immediatamente impugnabile dal destinatario in quanto atto immediatamente lesivo.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• L'esclusione da una procedura di gara è immediatamente lesiva e può essere impugnata dal concorrente escluso prima dell'aggiudicazione definitiva, poiché preclude attualmente la possibilità di conseguire il bene della vita.
• La riduzione dei costi della manodopera rispetto alla stima della stazione appaltante non comporta automaticamente l'esclusione dell'offerta, ma impone la verifica dell'anomalia; l'offerente deve dimostrare che la riduzione dipende da una più efficiente organizzazione aziendale e che sono rispettati i minimi salariali.
• Nel giudizio di anomalia la stazione appaltante esercita discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, irrazionalità o travisamento dei fatti.
• Quando la verifica di anomalia conduce all'esclusione, la motivazione deve essere rigorosa, analitica e puntuale e deve confrontarsi concretamente con le giustificazioni presentate dall'operatore economico; formule apodittiche o meramente apparenti integrano difetto di istruttoria e di motivazione.
• Ai fini della valutazione dei costi della manodopera, non è sufficiente rapportare il relativo importo a una diversa base economica per desumerne l'incongruità: occorre valutare, mediante adeguata istruttoria, lo scostamento tra i costi indicati dall'offerente e quelli stimati dalla stazione appaltante, verificando in concreto l'affidabilità dell'offerta.

Come è indicizzato