Sentenza n. 1398/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d'ufficio la precedente delibera con cui erano stati riconosciuti indennizzi e ristori per la sospensione dell'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19, chiedendo anche il risarcimento dei danni e, in subordine, l'indennizzo da revoca. Ha dedotto: superamento del termine ragionevole e difetto di motivazione quanto alla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento; insussistenza di vizi originari della delibera annullata e uso dell'autotutela per ragioni di mera opportunità; violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; difetto di istruttoria, partecipazione e contraddittorio; illegittimità della limitazione dei ristori alla sola attività intra-regionale; violazione della normativa emergenziale statale, che non avrebbe distinto tra attività intra- ed extra-regionale. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse pretese patrimoniali relative a contributi e ristori legalmente predeterminati.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare i motivi di illegittimità dell'annullamento d'ufficio né la domanda risarcitoria. Ha ritenuto che la controversia riguardasse contributi e ristori previsti dalla legge a favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19. La spettanza del beneficio e i criteri di quantificazione risultavano predeterminati dalla disciplina statale e regionale e fondati su elementi oggettivi, quali la riduzione del fatturato e i costi del lavoro, senza margini di discrezionalità amministrativa sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione. Pertanto, la posizione azionata aveva natura di diritto soggettivo e la cognizione spettava al giudice ordinario. Il TAR ha disposto la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha esercitato il potere di annullamento d'ufficio della precedente delibera, ma il TAR non ha esaminato la legittimità sostanziale e procedimentale di tale esercizio per difetto di giurisdizione.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Costituisce la base normativa dell'indennità di funzione riconosciuta alle strutture private accreditate, nell'ambito della disciplina emergenziale considerata dal giudice.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell'ambito degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 5-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale.

  La disposizione riconosce, al ricorrere dei presupposti normativi, un contributo per i costi fissi sostenuti dalle strutture private accreditate, entro un limite massimo predeterminato, senza attribuire all'amministrazione un potere discrezionale sull'an, sul quid e sul quomodo dell'erogazione.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, inserito dalla l. 27/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, ivi incluse quelle erogate in regime di libera professione intramuraria.

  Prevede la base normativa del potere regionale di sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti, presupposto della contribuzione emergenziale.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l'applicazione della disciplina dei ristori agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, in presenza di un budget 2020.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi e alle pretese per indennità, canoni e altri corrispettivi; il difetto di giurisdizione è stato invece ricondotto al generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

Massime di principio

• In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e all'amministrazione spetta soltanto verificare l'effettiva sussistenza dei presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La controversia sulla spettanza e sul recupero di contributi emergenziali previsti dalla legge a favore di strutture private accreditate appartiene alla giurisdizione ordinaria quando i criteri di accesso e di quantificazione sono predeterminati dalla normativa e fondati su dati oggettivi, anche se il provvedimento amministrativo regionale dà attuazione alla disciplina legislativa.
• Il riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici deve essere effettuato sulla base della natura della situazione soggettiva azionata: spetta al giudice amministrativo la controversia relativa alla fase discrezionale di attribuzione del beneficio o all'annullamento o revoca per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; spetta invece al giudice ordinario la controversia relativa a un beneficio legalmente predeterminato, rispetto al quale l'amministrazione svolge funzioni meramente vincolate di verifica.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda, ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato