Sentenza n. 1291/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la disabilitazione del tesserino aeroportuale e gli atti presupposti, deducendo sei motivi. Ha lamentato, anzitutto, difetto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che il provvedimento ENAC fosse motivato per relationem mediante il richiamo a una nota riservata della Polaria priva dell'indicazione delle ragioni della revoca del precedente parere favorevole e che le successive comunicazioni non avessero adeguatamente specificato i fatti rilevanti. Ha inoltre dedotto l'omessa valutazione di ragionevolezza e proporzionalità, nonché dell'incidenza della disabilitazione sui mezzi di sostentamento propri e della famiglia. Con il terzo motivo ha contestato i presupposti sostanziali della revoca, sostenendo che il procedimento penale pendente riguardasse condotte estranee alla sicurezza aeroportuale, non riconducibili alle fattispecie ostative previste dal Programma Nazionale per la Sicurezza dell'Aviazione Civile e comunque non accertate con sentenza. Ha dedotto, poi, la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con il quinto motivo ha censurato la revoca del parere favorevole come illegittimo esercizio dell'autotutela, per mancata indicazione dell'interesse pubblico, omessa comparazione degli interessi e lesione dell'affidamento. Infine, ha contestato la legittimità dell'Allegato 1, capitolo 11, del Programma nazionale, nella parte in cui considera ostativa la pendenza di un procedimento penale per associazione per delinquere anche in assenza di condanna, di aggravante mafiosa o di collegamento con attività aeroportuali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché ENAC esercita un potere vincolato rispetto all'esito del background check e al parere della Polaria, anch'esso vincolato dalle previsioni del Programma nazionale. La motivazione per relationem è stata ritenuta legittima, poiché l'atto richiamato era individuato con chiarezza ed è stato successivamente osteso al ricorrente, che ha potuto conoscerne il contenuto e contestarlo. Il secondo motivo è stato respinto in ragione dell'assenza di margini di discrezionalità per ENAC quando il controllo abbia esito negativo per una fattispecie ostativa espressamente prevista dal Programma. Il terzo motivo è stato respinto perché il ricorrente risultava rinviato a giudizio per il reato di associazione per delinquere ex art. 416 c.p., fattispecie espressamente inclusa tra quelle ostative, senza che rilevasse la riferibilità delle condotte all'ambito aeroportuale o l'assenza di una sentenza di condanna. Il quarto motivo è stato disatteso mediante applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: trattandosi di poteri vincolati, il contenuto degli atti non avrebbe potuto essere diverso e il ricorrente non ha dimostrato quale concreto apporto partecipativo avrebbe potuto determinare un esito differente. Il quinto motivo è stato respinto perché la revoca trovava fondamento nel mutamento della situazione di fatto, costituito dal successivo rinvio a giudizio per un reato ostativo ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990; non era pertanto necessario un ulteriore bilanciamento con l'affidamento del ricorrente, recessivo rispetto all'interesse alla sicurezza del traffico aereo. Il sesto motivo è stato respinto richiamando il precedente della Sezione che aveva ritenuto legittima e proporzionata la previsione del Programma nazionale: essa non riguarda indiscriminatamente ogni procedimento penale, ma solo procedimenti per reati particolarmente gravi e potenzialmente incidenti sulla security aeroportuale, applicandosi sulla base di accertamenti oggettivi e in modo non discriminatorio. Il ricorrente è stato condannato a rifondere a ENAC 2.000 euro oltre accessori; nulla è stato disposto per le spese in favore di Aeroporti di Roma, costituitasi solo formalmente.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione per relationem è legittima quando l'atto richiamato è individuato chiaramente, è disponibile e consente al destinatario di conoscere le ragioni della decisione.

• artt. 7, 8 e 10 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina automaticamente l'annullamento dell'atto quando ricorrono i presupposti dell'art. 21-octies, comma 2.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione si applica ai procedimenti vincolati quando l'amministrazione dimostri l'inevitabilità del contenuto dell'atto e il privato non dimostri quale apporto partecipativo avrebbe potuto condurre a un diverso esito.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento

  Il mutamento sopravvenuto della situazione di fatto costituisce autonomo presupposto per la revoca, anche senza una distinta valutazione dell'interesse pubblico e senza il bilanciamento tipico dell'annullamento d'ufficio.

• art. 416 c.p.

  Il rinvio a giudizio per associazione per delinquere integra, secondo il Programma nazionale applicato dal giudice, una fattispecie ostativa al superamento del background check e al mantenimento del tesserino aeroportuale.

• art. 3, n. 15, Regolamento (CE) n. 300/2008

  controllo documentato dell’identità e della storia personale di un individuo, compresi gli eventuali precedenti penali, effettuato allo scopo di valutare l’idoneità di tale persona ad accedere alle aree sterili senza scorta

  Il controllo dei precedenti personali è finalizzato alla valutazione dell'idoneità all'accesso alle aree sterili aeroportuali.

• art. 4, par. 1, Regolamento (CE) n. 300/2008

  Le norme fondamentali comuni per la protezione dell’aviazione civile da atti di interferenza illecita che ne mettano in pericolo la sicurezza sono riportate nell’allegato.

  Le norme comuni costituiscono il quadro regolatorio della sicurezza dell'aviazione civile.

• art. 6, par. 1, Regolamento (CE) n. 300/2008

  Gli Stati membri possono applicare misure più severe rispetto alle norme fondamentali comuni di cui all’articolo 4.

  La disciplina europea consente agli Stati membri di adottare misure di sicurezza più severe rispetto agli standard comuni.

• punto 11.1.3 dell'Allegato al Regolamento di esecuzione (UE) 2015/1998

  il controllo dei precedenti personali deve come minimo: a) stabilire l’identità della persona sulla base delle prove documentali; nonché b) accertare eventuali precedenti penali in tutti gli Stati di residenza almeno durante gli ultimi cinque anni; nonché c) verificare l’attività professionale, gli studi ed eventuali interruzioni almeno nell’ambito degli ultimi cinque anni

  Il background check comprende l'identificazione, la verifica dei precedenti penali e il controllo dell'attività professionale e formativa nel periodo previsto.

• Parte A, Allegato 1, capitolo 11, Programma Nazionale per la Sicurezza dell'Aviazione Civile

  l’esito è negativo per chi è sottoposto a procedimento penale, anche in assenza di una sentenza di condanna, per i seguenti reati: 1) reati con finalità di terrorismo; 2) reati in materia di immigrazione clandestina; 3) reati di associazione per delinquere

  La pendenza di un procedimento penale per associazione per delinquere è sufficiente a determinare l'esito negativo del background check e impedisce il rilascio, rinnovo o mantenimento del tesserino aeroportuale.

Massime di principio

• Quando il rilascio o il mantenimento di un tesserino aeroportuale è subordinato a un background check con esito negativo per una fattispecie espressamente prevista dalla disciplina di sicurezza, il potere dell'autorità competente è vincolato e non residuano margini per una distinta valutazione discrezionale dell'interesse del titolare o delle conseguenze economiche della disabilitazione.
• La motivazione per relationem del provvedimento di disabilitazione di un tesserino aeroportuale è sufficiente quando richiama in modo chiaro il parere dell'autorità preposta al background check e l'atto richiamato è accessibile al destinatario, anche in seguito all'esercizio del diritto di accesso, consentendogli di contestarne il contenuto.
• La pendenza di un procedimento penale per associazione per delinquere, anche in assenza di sentenza di condanna e indipendentemente dal collegamento delle condotte con attività aeroportuali, integra una fattispecie ostativa al superamento del background check quando il Programma nazionale per la sicurezza dell'aviazione civile la contempla espressamente.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullamento dell'atto vincolato se l'amministrazione dimostra che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso e il destinatario non indica quale concreto apporto partecipativo avrebbe potuto condurre a un esito differente.
• La revoca di un precedente parere favorevole al rilascio di un tesserino aeroportuale è legittima per il sopravvenuto rinvio a giudizio relativo a una fattispecie penale ostativa prevista dalla disciplina di sicurezza; in tale ipotesi prevale l'interesse alla sicurezza del traffico aereo e non è necessario un ulteriore bilanciamento con l'affidamento del titolare.
• Una misura nazionale che considera ostativa la pendenza di procedimenti per reati particolarmente gravi e potenzialmente incidenti sulla security aeroportuale è compatibile con la disciplina europea quando sia pertinente, obiettiva, non discriminatoria e proporzionata al rischio.

Come è indicizzato