Sentenza n. 3193/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato la delibera della Giunta provinciale di Padova n. 91 del 15 maggio 2014, la valutazione tecnica e il parere del Comitato tecnico provinciale del 6 maggio 2014, nonché gli atti presupposti e consequenziali, contestando la modifica d'ufficio del PAT che aveva eliminato per il terreno la classificazione come area di riconversione e riqualificazione, riportandolo a destinazione agricola. In primo grado aveva dedotto violazione e falsa applicazione dell'art. 14 della legge regionale Veneto n. 11/2004 e dell'art. 10 della legge n. 1150/1942, illegittimità costituzionale dell'art. 14 regionale per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., difetto di motivazione, travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria e contraddittorietà dell'azione amministrativa, oltre all'illegittimità della delibera consiliare comunale n. 32/2014 di recepimento delle modifiche provinciali e della delibera n. 35/2011 di adozione del PAT. In appello ha sostenuto: l'esistenza di un'intesa, quantomeno pre-pianificatoria, con il Comune e la lesione di un affidamento qualificato; l'illegittima sovrapposizione della Provincia alle competenze urbanistiche comunali; l'erronea applicazione dell'art. 14, comma 6, della legge regionale n. 11/2004; l'assenza dei presupposti per lo stralcio della previsione urbanistica, anche alla luce dell'art. 55 delle NTA del PAT; il mancato confronto preventivo tra Provincia e Comune; il difetto di istruttoria e la contraddittorietà della delibera comunale di adozione del PAT; nonché l'omessa pronuncia del TAR sulla censura relativa alla delibera comunale di recepimento delle modifiche provinciali.

La decisione

L'appello è stato integralmente respinto. Il Consiglio di Stato ha escluso che fosse stata dimostrata un'intesa tra la proprietaria e il Comune idonea a fondare un affidamento qualificato: la nota del Sindaco del 27 febbraio 2009 costituiva una mera manifestazione di intenti, mentre il PAT adottato nel 2011 non attribuiva direttamente una destinazione residenziale, ma rinviava a successive disposizioni del Piano degli interventi la possibile riconversione e riqualificazione dell'area. La procedura espropriativa relativa a una porzione del compendio è stata ritenuta estranea alla controversia. È stata ritenuta legittima la modifica d'ufficio provinciale, adottata in applicazione dell'art. 14, comma 6, della legge regionale Veneto n. 11/2004, poiché diretta ad assicurare la coerenza del PAT con gli strumenti sovraordinati, il quadro conoscitivo, la tutela delle invarianti e il rispetto del limite quantitativo di consumo di suolo. La Provincia ha ragionevolmente preservato la vocazione agricola di un'area ancora sostanzialmente inedificata, in coerenza con le direttrici del PAT e con l'esigenza di contenere lo sviluppo urbanistico-edilizio. È stata inoltre ritenuta corretta l'interpretazione dell'art. 55 delle NTA, secondo cui un'area agricola ancora inedificata non possiede le caratteristiche necessarie per essere qualificata come area di riqualificazione e riconversione, riservata alla presenza di complessi di attività di servizio o produttive dismessi o degradati. Il Collegio ha escluso la necessità di un contraddittorio in favore del Comune nel procedimento provinciale, non previsto dall'art. 14 regionale e coerente con la ripartizione delle competenze e con il principio di non aggravamento del procedimento; ha altresì escluso dubbi di legittimità costituzionale della disposizione. I motivi relativi alla delibera comunale di adozione del PAT sono stati respinti perché, mancando una vera intesa con il privato, il Comune non era tenuto a rappresentare alla Provincia finalità urbanistiche ulteriori. La successiva delibera consiliare di recepimento delle modifiche provinciali è stata qualificata come mera conferma e presa d'atto, priva di autonoma lesività. Le spese del grado di appello sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in euro 5.000 oltre accessori in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 14, comma 6, l.r. Veneto n. 11/2004

  “a) la compatibilità del piano con il PTRC e con il PTCP; b) la coerenza delle scelte di assetto e sviluppo del territorio rispetto al quadro conoscitivo elaborato; c) la tutela delle invarianti di natura paesaggistica, ambientale, storico-monumentale e architettonica; c-bis) l'osservanza del limite quantitativo di cui all'articolo 13, comma 1, lettera f)”

  La disposizione abilita la Provincia a introdurre d'ufficio nel PAT le modifiche necessarie ad assicurare la compatibilità con gli strumenti sovraordinati, la coerenza delle scelte pianificatorie, la tutela delle invarianti e il rispetto del limite quantitativo di consumo di suolo.

• art. 55 NTA del PAT di Montegrotto Terme

  “complessi di attività di servizio e/o produttive dismessi o parzialmente degradati”

  La classificazione come area di riqualificazione e riconversione presuppone la presenza di complessi di servizio o produttivi dismessi o degradati; tale presupposto non ricorre per un terreno agricolo ancora sostanzialmente inedificato.

• art. 10 l. n. 1150/1942

  La censura fondata sulla violazione della disposizione è stata respinta nel complessivo rigetto delle doglianze relative alla legittimità degli atti di pianificazione.

• artt. 117 e 118 Cost.

  Il dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 14 l.r. Veneto n. 11/2004 è stato ritenuto infondato; la disciplina della modifica d'ufficio provinciale è stata considerata coerente con la ripartizione delle competenze tra enti locali.

Massime di principio

• La mera manifestazione di intenti dell'amministrazione, accompagnata dal rinvio alle valutazioni degli organi competenti, e una previsione urbanistica non direttamente edificatoria ma subordinata a successive scelte pianificatorie non integrano un accordo né fondano un affidamento qualificato del proprietario sulla futura attribuzione di edificabilità.
• Nell'approvazione di uno strumento urbanistico, la Provincia può introdurre d'ufficio modifiche necessarie ad assicurare la compatibilità con gli strumenti di pianificazione sovraordinati, la coerenza delle scelte territoriali con il quadro conoscitivo, la tutela delle invarianti e il rispetto dei limiti quantitativi previsti dalla legge regionale.
• Un'area agricola ancora sostanzialmente inedificata non può essere qualificata come area di riqualificazione e riconversione quando la disciplina urbanistica richiede la presenza di complessi di attività di servizio o produttive dismessi o parzialmente degradati.
• In assenza di una specifica previsione normativa, il procedimento provinciale di approvazione del PAT non richiede un contraddittorio preventivo con il Comune, quando tale assetto procedimentale è coerente con la ripartizione delle competenze tra enti locali e con il principio di non aggravamento del procedimento.
• La delibera comunale successiva all'intervento provinciale, avente contenuto di mera conferma e presa d'atto delle modifiche apportate d'ufficio, non produce autonoma lesività e non richiede una rinnovata valutazione delle ragioni già espresse dall'autorità provinciale.

Come è indicizzato