Sentenza n. 214/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza comunale n. 347 del 15 giugno 2021, adottata dopo un sopralluogo nel quale erano stati rilevati la suddivisione dell'unità immobiliare in più vani, due camere da letto e una cucina, nonché arredi indicativi dell'uso abitativo. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001 e del regolamento edilizio comunale, sostenendo che il passaggio da ufficio ad abitazione non avrebbe comportato l'assegnazione a una diversa categoria funzionale e sarebbe stato quindi irrilevante, anche perché il regolamento comunale avrebbe ricondotto uffici e studi alla medesima categoria dei locali di abitazione. Ha inoltre dedotto eccesso di potere, erroneità, illogicità, difetto del presupposto, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Con il secondo motivo ha contestato la parte dell'ordinanza relativa alle conseguenze dell'inottemperanza, deducendo la violazione degli artt. 31 e 32 del d.P.R. 380/2001 e dei principi di tassatività e nominatività delle sanzioni amministrative. La società ha sostenuto di essere proprietaria incolpevole, estranea agli abusi commessi dalla conduttrice, e di essersi attivata per rimuoverli, mediante la rimozione della cucina e l'avvio di un giudizio civile diretto a rientrare nel possesso dell'immobile.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto al primo motivo e dichiarato inammissibile quanto al secondo. Il primo motivo è infondato perché l'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001 distingue la categoria funzionale residenziale da quella produttiva e direzionale e consente agli strumenti urbanistici comunali di liberalizzare soltanto i mutamenti interni alla stessa categoria, non di neutralizzare il rilievo del passaggio da una categoria funzionale all'altra. L'uso da ufficio ad abitazione costituisce quindi un mutamento rilevante. Inoltre, ai sensi dell'art. 12 della l.r. Sicilia n. 16/2016, il mutamento di destinazione d'uso che comporti una destinazione non consentita dagli strumenti urbanistici e una variazione degli standard costituisce variazione essenziale. Poiché l'immobile ricadeva in una zona del PRG con destinazione commerciale/direzionale, la destinazione abitativa non era consentita. La presenza di cucina, camere da letto e arredi è stata ritenuta indicativa di uno stabile asservimento dell'unità a esigenze abitative. Il secondo motivo è inammissibile perché la questione relativa alla qualità di proprietario incolpevole e all'idoneità delle iniziative intraprese dalla società attiene alla fase successiva dell'accertamento dell'inottemperanza e dell'eventuale applicazione delle conseguenze previste dall'art. 31 del d.P.R. 380/2001, non alla legittimità dell'ordinanza di rimessione in pristino. L'avvertimento dell'acquisizione gratuita e della sanzione pecuniaria costituisce una mera informativa sulle conseguenze dell'inottemperanza e non un'autonoma lesione attuale. Il proprietario può far valere le proprie ragioni nella fase successiva, davanti all'amministrazione e, ove occorra, impugnando gli atti adottati all'esito di tale fase. Nulla sulle spese per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  «Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; […] b) produttiva e direzionale; […]»; «Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito».

  Il mutamento da ufficio, appartenente alla categoria produttiva e direzionale, ad abitazione, appartenente alla categoria residenziale, è rilevante; gli strumenti urbanistici comunali possono liberalizzare i mutamenti interni alla medesima categoria, ma non neutralizzare il passaggio tra categorie diverse.

• art. 12 l.r. Sicilia n. 16/2016

  «Costituiscono variazioni essenziali rispetto al progetto approvato, il verificarsi di una o più delle seguenti condizioni: a) un mutamento della destinazione d'uso che implichi altra destinazione non consentita dagli strumenti urbanistici con variazione degli standard previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444»

  Il mutamento verso una destinazione non consentita dagli strumenti urbanistici e accompagnato da variazione degli standard costituisce variazione essenziale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  «trascorso infruttuosamente il termine suddetto, così come previsto dal comma 2 dell'art. 31 del D.P.R. n. 380 del 06/06/2001, in caso di inottemperanza, si provvederà ai sensi del comma 3 dell'art. 31 del D.P.R. 380/2001, all'acquisizione dell'unità immobiliare, gratuitamente al patrimonio del Comune»

  L'ordinanza può informare il destinatario che l'inottemperanza potrà condurre all'acquisizione gratuita; la verifica dell'inottemperanza e della posizione del proprietario incolpevole appartengono alla fase successiva.

• art. 31, commi 4 e 4-bis, d.P.R. 380/2001

  «previa notifica» dell'accertamento di inottemperanza; «irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria pari ad €. 2.000,00»

  L'accertamento successivo dell'inottemperanza costituisce il momento nel quale devono essere valutate le ragioni del proprietario e l'applicabilità delle conseguenze sanzionatorie.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Preclude una pronuncia preventiva su questioni relative a effetti futuri e non ancora concretamente prodotti dall'eventuale accertamento di inottemperanza.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d'uso da ufficio ad abitazione comporta il passaggio dalla categoria funzionale produttiva e direzionale a quella residenziale ed è quindi un mutamento rilevante ai sensi dell'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001, anche se non accompagnato da opere edilizie significative.
• La facoltà degli strumenti urbanistici comunali di liberalizzare i mutamenti di destinazione d'uso riguarda i soli mutamenti interni alla medesima categoria funzionale e non consente di neutralizzare il passaggio tra categorie funzionali diverse.
• La presenza stabile di cucina, camere da letto e arredi tipici dell'abitazione costituisce elemento idoneo a dimostrare l'asservimento dell'unità immobiliare a uso residenziale, in contrasto con una destinazione urbanistica commerciale o direzionale.
• La qualità di proprietario incolpevole e l'idoneità delle iniziative adottate per impedire o rimuovere l'abuso devono essere valutate nella fase successiva di accertamento dell'inottemperanza e di applicazione delle conseguenze previste dall'art. 31 del d.P.R. 380/2001, non mediante un accertamento preventivo sulla legittimità dell'ordinanza di rimessione in pristino.
• L'avvertimento contenuto nell'ordinanza di rimessione in pristino circa la possibile acquisizione gratuita dell'immobile e l'applicazione della sanzione pecuniaria è una mera informativa sulle conseguenze dell'eventuale inottemperanza e non costituisce, di per sé, un autonomo provvedimento lesivo immediatamente contestabile.

Come è indicizzato