Cassazione Civile, Ordinanza n. 01512/2023 del 18/01/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla riorganizzazione di un ente locale territoriale: una comunità montana viene estinta e sostituita da una unione di comuni, con trasferimento del personale. Il dirigente ricorrente, già titolare dell'incarico di direzione del settore agricoltura e foreste presso la comunità montana, lamenta che, dopo il subentro del nuovo ente, non gli sia stato rinnovato l'incarico e sia stato collocato temporaneamente in posizione di consulenza, studio e ricerca, con sola conservazione del trattamento economico; contesta poi le delibere con cui altri dipendenti sono stati designati a incarichi dirigenziali e il successivo provvedimento che lo ha dichiarato eccedente, chiedendo reintegra, differenze retributive e risarcimento del danno. In cassazione deduce: 1) violazione delle norme su incarichi dirigenziali e successione tra enti, sostenendo che si sia trattato di illegittima revoca dell'incarico e non di scadenza naturale o nuova nomina; 2) violazione delle regole sull'onere della prova e sulle presunzioni, sostenendo che i provvedimenti adottati dall'ente fossero ritorsivi e discriminatori in ragione delle sue segnalazioni di irregolarità; 3) violazione delle regole sulla selezione e conferimento degli incarichi dirigenziali, contestando la mancanza di pubblicità e predeterminazione dei criteri, nonché l'asserita impossibilità di limitarsi a una motivazione postuma delle scelte organizzative.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente sia il ricorso principale del dirigente sia il ricorso incidentale dell'ente sulle spese. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché, in base al regolamento dell'ente e al quadro normativo regionale, l'incarico dirigenziale era in regime di proroga e cessava con la nuova nomina del Segretario-direttore generale, con conseguente legittimità dell'assegnazione provvisoria a funzioni di studio e consulenza ex art. 19, comma 10, d.lgs. n. 165/2001, senza configurare una revoca illegittima. Ha ritenuto infondato anche il secondo motivo, affermando che, in tema di asserita discriminazione/ritorsione e tutela del segnalante, il lavoratore deve prima allegare e provare elementi di fatto precisi e concordanti idonei a fondare la presunzione di ritorsività; nel caso concreto il ricorrente si limitava a sollecitare una nuova valutazione del merito, non consentita in cassazione. Quanto al terzo motivo, la Corte ha ritenuto che la scelta organizzativa dell'ente e la conseguente dotazione organica rientrassero nella discrezionalità amministrativa, sindacabile solo nei limiti dell'illegittimità per violazione di legge o eccesso di potere; inoltre, alcune doglianze erano inammissibili perché non specificamente ancorate al contenuto degli atti e perché la questione sull'art. 9, comma 32, d.l. n. 78/2010 era nuova. Anche il ricorso incidentale è stato rigettato: la compensazione delle spese disposta in appello è stata ritenuta sorretta da gravi ed eccezionali ragioni, date la complessità della fattispecie e l'assenza di manifesta violazione del parametro legale.

Norme richiamate

• art. 360, n. 3, cod. proc. civ.

  utilizzato come norma processuale di deduzione delle violazioni di legge nel ricorso per cassazione

• art. 109 d.lgs. n. 267 del 2000

  richiamato dal ricorrente per sostenere l'illegittimità della revoca dell'incarico dirigenziale

• art. 19 d.lgs. n. 165 del 2001

  i dirigenti privi di titolarità di uffici possono essere assegnati a funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o ad altri incarichi specifici; la Corte lo applica alla fase transitoria di riorganizzazione

• art. 22 del CCNL 10 aprile 1996

  invocato dal ricorrente tra le fonti regolatrici dell'incarico dirigenziale

• art. 10 del CCNL 22 febbraio 2006

  invocato dal ricorrente tra le fonti regolatrici dell'incarico dirigenziale

• art. 11 del Regolamento degli Uffici

  "L'incarico è prorogato di diritto, all'atto della naturale scadenza, fino a quando non intervenga la nuova nomina"

  la Corte interpreta la proroga come destinata a cessare con la nuova nomina che copre l'incarico

• art. 68 l.r. Toscana n. 68 del 2011

  prevede il trasferimento del personale della comunità montana estinta all'unione di comuni

• art. 70 l.r. Toscana n. 68 del 2011

  richiamato dal ricorrente nel primo motivo

• artt. 49 e 50 Statuto dell'Unione dei Comuni montani del Casentino

  richiamati per sostenere la continuità organizzativa e la successione nei rapporti, ma ritenuti compatibili solo con una fase transitoria e con la cessazione della proroga

• art. 2697 c.c.

  richiamato in tema di riparto dell'onere della prova sulla discriminazione/ritorsione

• art. 2729 c.c.

  richiamato per il ragionamento presuntivo; la Corte ribadisce che servono indizi precisi e concordanti

• art. 54-bis d.lgs. n. 165 del 2001

  nel testo ratione temporis applicabile, la tutela del segnalante non esonera dall'allegazione di elementi di fatto idonei a fondare la presunzione di ritorsività

• art. 97 Cost.

  richiamato dal ricorrente per contestare la concentrazione degli incarichi e la gestione organizzativa

• art. 11 CCNL dirigenza pubblica

  richiamato dal ricorrente per la dedotta nullità del provvedimento di risoluzione

• art. 92, comma 2, cod. proc. civ.

  la compensazione delle spese è legittima in presenza di gravi ed eccezionali ragioni, tra cui la complessità della fattispecie

• art. 33 d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato quale norma sul collocamento in disponibilità e sulla sindacabilità della dotazione organica nei limiti dell'illegittimità

• art. 9, comma 32, d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla l. n. 122 del 2010

  la doglianza è dichiarata nuova e quindi inammissibile nel giudizio di legittimità

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato nel dispositivo per il raddoppio del contributo unificato, ove dovuto

Massime di principio

• In tema di incarichi dirigenziali nella pubblica amministrazione, la qualifica dirigenziale non attribuisce un diritto soggettivo alla conservazione di uno specifico incarico; alla scadenza dell'incarico e in presenza di una nuova nomina organizzativa può operare una proroga di fatto o regolamentare fino alla sostituzione effettiva.
• L'assegnazione temporanea di un dirigente privo di titolarità di ufficio a funzioni di studio, consulenza o ricerca è compatibile con l'assetto dell'art. 19, comma 10, d.lgs. n. 165/2001 e non integra, di per sé, demansionamento o revoca illegittima.
• Nelle controversie in cui si deduce che un provvedimento datoriale o amministrativo sia discriminatorio o ritorsivo, il lavoratore deve allegare e provare fatti specifici, precisi e concordanti idonei a fondare una presunzione seria; solo allora si sposta sulla controparte l'onere di dimostrare ragioni estranee alla segnalazione o alla condotta protetta.
• La ricostruzione delle esigenze organizzative dell'amministrazione e la definizione della dotazione organica rientrano nella discrezionalità amministrativa; il giudice può sindacarle solo nei limiti della violazione di legge o dell'eccesso di potere, non sostituendo il proprio apprezzamento di merito.
• In cassazione non sono ammissibili censure che, sotto la veste di violazione di legge, mirino in realtà a ottenere una nuova valutazione del materiale probatorio o del merito delle scelte organizzative compiute dal giudice di merito.
• La compensazione delle spese di lite può essere sorretta da gravi ed eccezionali ragioni anche quando la controversia presenti particolare complessità fattuale e normativa, purché il giudice motivi in modo non meramente astratto.

Come è indicizzato