Sentenza n. 7641/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Enginet aveva ottenuto l’accoglimento di sette richieste di verifica e certificazione (RVC) per interventi di installazione di gruppi di continuità ad alta efficienza, con conseguente riconoscimento di certificati bianchi. Il GSE avviò nel giugno 2018 un procedimento qualificato come annullamento d’ufficio e, nel settembre 2018, annullò le RVC per carenze documentali; nel gennaio 2019 richiese la restituzione di euro 153.156,50. Furono inoltre respinte l’istanza di riesame del 2018 e, nel marzo 2023, l’istanza proposta ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020. In primo grado la società dedusse, tra l’altro, l’illegittimo esercizio dell’autotutela e la violazione dell’art. 21-nonies della l. 241/1990 e dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011; l’assenza di base normativa per le richieste documentali e l’erroneità delle contestazioni rispetto alla documentazione prodotta; difetto di istruttoria, motivazione e travisamento dei fatti; incompetenza del GSE e illegittima introduzione di obblighi documentali; violazione di legalità, proporzionalità, affidamento e non aggravamento; nonché violazioni del diritto UE e della CEDU. Con sei motivi d’appello Enginet contestò la sentenza del TAR Lazio n. 14087 del 17 luglio 2025, che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti: in particolare censurò la qualificazione dell’intervento come decadenza anziché autotutela, la ritenuta legittimità delle quattro contestazioni documentali e l’omessa considerazione dei documenti effettivamente trasmessi. Gli ulteriori motivi riguardavano altre violazioni dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e dei principi dell’azione amministrativa, il quantum del recupero, l’istanza ex art. 56, comma 8, e le spese.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando i provvedimenti del GSE del 28 settembre 2018, 30 gennaio 2019, 15 luglio 2019 e 17 marzo 2023. Ha accolto in parte il primo motivo d’appello sul piano della qualificazione del potere: la reiterata qualificazione amministrativa come annullamento d’ufficio non impedisce in assoluto al giudice di riqualificare l’atto come decadenza, ma rende necessaria una verifica rigorosa e richiede una fattispecie decadenziale sostanzialmente univoca e completa dei relativi presupposti. La questione è stata poi risolta in concreto accogliendo il secondo motivo: le contestazioni del GSE si fondavano su documenti che, per la normativa applicabile, l’operatore non era tenuto a predisporre, conservare o trasmettere. Non erano previsti l’obbligo di acquisire liberatorie dei clienti, documenti d’identità e attestazioni dei poteri di firma, visure catastali o accordi di esclusiva; né era prescritto di provare con specifici documenti la realizzazione degli interventi nei settori civile o industriale o che le fatture fossero intestate ai clienti partecipanti. Il GSE non poteva introdurre nuovi obblighi documentali mediante richieste o lettere di conferma, e la documentazione contabile non era di per sé idonea a dimostrare l’installazione, già comprovata dai report d’intervento e dagli altri documenti prodotti. Quanto alla contestata assenza di report per alcuni interventi, il GSE non aveva adeguatamente considerato che in taluni casi l’installazione era stata effettuata direttamente dai clienti, né la documentazione alternativa e le dichiarazioni successivamente trasmesse; non erano stati indicati elementi concreti di mendacio o di inidoneità probatoria. Le richieste ulteriori formulate nel 2023 comportavano un aggravio non previsto e una riapertura istruttoria attiva non consentita dall’art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020. Le quattro contestazioni, pertanto, non dimostravano carenze sostanziali né legittimavano la decadenza o l’annullamento degli incentivi. Gli altri quattro motivi d’appello sono stati assorbiti, essendo stata integralmente soddisfatta la pretesa della società e venuto meno il presupposto dei provvedimenti di recupero e dei successivi rigetti. Spese e onorari di entrambi i gradi compensati per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La costante e concorde reiterazione su più atti e provvedimenti del richiamo alla categoria dell’annullamento d’ufficio esclude meri refusi o imprecisioni tecniche.

  La qualificazione ripetuta dell’intervento come annullamento d’ufficio è un elemento rilevante per ricostruire il potere concretamente esercitato, pur non precludendo in assoluto la riqualificazione giudiziale in decadenza. Quest’ultima richiede però una fattispecie decadenziale palese, sostanzialmente univoca e completa dei requisiti normativi.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Precisata la sussistenza, in forza dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, in capo al Gestore dei servizi energetici di un generale potere di controllo sull’accesso ai meccanismi incentivanti nonché sul mantenimento di tali meccanismi e di eventuale dichiarazione di decadenza di precedente ammissione, laddove il Gse in tutti gli atti del procedimento abbia qualificato sistematicamente il proprio potere come annullamento d’ufficio, ancorché non si possa escludere automaticamente l’esercizio del potere di decadenza, occorre una puntuale disamina di tutte le componenti della fattispecie concreta per poter eventualmente superare il dato formale, che, siccome reiterato e univoco durante tutto l’iter e nella determinazione finale, non può essere derubricato (pena, tra l’altro, una potenziale lesione del contraddittorio procedimentale) a mera forma ininfluente sul potere del giudice di riqualificare il procedimento e il provvedimento (o i provvedimenti), il quale (potere) resta intatto, ma necessita di una previa stringente verifica dell’effettiva conformazione del potere esercitato in concreto dall’amministrazione.

  Il GSE dispone di un generale potere di controllo sull’accesso e sul mantenimento degli incentivi e può dichiarare la decadenza; tuttavia, la qualificazione reiterata dell’azione come annullamento d’ufficio non può essere ignorata. La riqualificazione giudiziale è possibile solo dopo un esame rigoroso della concreta conformazione del potere, anche per evitare pregiudizi al contraddittorio procedimentale.

• art. 14, comma 3, delibera AEEG EEN 9/11

  La verifica documentale deve dunque attenersi al progetto e la sua corretta esecuzione tecnico-amministrativa, nei limiti della documentazione che l’interessata ha l’obbligo di trasmettere e conservare e segnatamente, in materia di progetti standardizzati, ai sensi dell’art. 14, comma 3, della delibera EEN 9/11, l’istante è tenuta a conservare soltanto la documentazione «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione», il rispetto dei requisiti previsti nelle schede tecniche di riferimento, il numero delle unità fisiche di riferimento oggetto dell’intervento, il possesso delle eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente ai sensi dell’art 9, comma 1, della medesima delibera.

  Per i progetti standardizzati, il controllo documentale deve riguardare il singolo progetto e la sua corretta esecuzione, entro i limiti degli obblighi documentali previsti. La disposizione individua la documentazione da conservare per riscontrare quanto dichiarato, verificare i requisiti tecnici, il numero delle unità interessate e gli eventuali titoli autorizzativi.

• art. 14, comma 2, delibera AEEG EEN 9/11

  L’art. 14, comma 2, della delibera EEN 9/11 (che prevede un generale obbligo di conservazione documentale per favorire riscontri in sede di controlli) non legittima la richiesta di documentazione relativa ad un intervento anche se non prevista dalle norme, come documenti e dichiarazioni che, per il Gestore, dovrebbero dimostrare l’attendibilità e la veridicità delle dichiarazioni rese nelle varie “RVC” ma la cui richiesta non trova alcun riscontro normativo.

  L’obbligo generale di conservare documentazione per consentire i controlli non autorizza il GSE a imporre documenti o dichiarazioni non previsti dalla disciplina applicabile. La decadenza non può fondarsi sulla mancata produzione di atti la cui predisposizione e conservazione non erano normativamente dovute.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Anche le già citate ulteriori richieste documentali recate dal provvedimento del 17 marzo 2023 si sostanziano in obblighi di trasmissione documentale non contemplati dall’ordinamento e in un indebito aggravio procedimentale, oltreché una riapertura istruttoria di tipo attivo non prevista dal citato art. 56, comma 8, del decreto-legge n. 76/2020 in totale assenza, tra l’altro, di elementi da cui si possano ipotizzare dichiarazioni mendaci (comunque non specificamente dedotte dal Gse).

  Nel procedimento di applicazione della disposizione, il GSE non può introdurre obblighi documentali ulteriori rispetto a quelli previsti né riaprire attivamente l’istruttoria in assenza di elementi che facciano ipotizzare dichiarazioni mendaci.

• art. 1 l. 241/1990

  In alcun caso l’attività di accertamento e verifica del Gestore può legittimamente tramutarsi in uno strumento di massivo e invasivo controllo generico e generalizzato sul complesso delle attività poste in essere da un singolo operatore economico.

  L’attività di verifica deve rispettare i principi dell’azione amministrativa e restare riferita ai progetti e agli interventi oggetto di controllo; non può trasformarsi in un controllo generico e generalizzato sull’intera attività dell’operatore.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione qualifica in modo reiterato e univoco il proprio intervento come annullamento d’ufficio, il giudice può riqualificarlo come decadenza, ma solo dopo una verifica rigorosa della concreta fattispecie e in presenza di presupposti decadenziali sostanziali, univoci e normativamente fondati.
• Il potere di controllo sugli incentivi non consente di far discendere la decadenza dalla mancata produzione di documenti che la disciplina applicabile non imponeva al beneficiario di predisporre, conservare o trasmettere; gli obblighi documentali non possono essere introdotti a posteriori dal gestore.
• Per i progetti di efficienza energetica, la verifica documentale deve essere riferita al singolo progetto e alla sua corretta esecuzione tecnica e amministrativa, entro i limiti delle prescrizioni normative e regolatorie; non può diventare un controllo massivo e generalizzato sull’attività dell’operatore.
• La decadenza dagli incentivi non può essere fondata su carenze meramente formali quando la realizzazione degli interventi risulta dimostrata dalla documentazione disponibile e l’amministrazione non indica ragioni concrete per cui essa sarebbe inidonea, né elementi specifici di falsità o di mancanza dei requisiti sostanziali.
• Il potere di richiedere documentazione integrativa deve essere esercitato sulla base di obblighi previamente predeterminati nella disciplina tecnica applicabile, così da evitare che il diniego o la decadenza dipendano da richieste documentali imprevedibili per l’operatore.

Come è indicizzato