Tribunale, Sentenza T-635/22

Misure restrittive contro la Russia: obblighi di dichiarazione e cooperazione per i soggetti designati

La sentenza riguarda il ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Mikhail Fridman, Petr Aven e German Khan contro il regolamento (UE) 2022/1273, che ha modificato il regolamento (UE) n. 269/2014 nel quadro delle misure restrittive adottate dall’Unione in risposta alle azioni della Federazione russa contro l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. La controversia verte in particolare sugli obblighi introdotti dall’articolo 9, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 269/2014, come modificato, relativi alla dichiarazione dei fondi e alla cooperazione con l’autorità competente.

Contesto fattuale e normativo

Il Tribunale ricorda che i ricorrenti erano già stati inseriti negli elenchi di persone soggette a congelamento dei capitali: per Fridman e Aven con decisione (PESC) 2022/337 e regolamento di esecuzione (UE) 2022/336; per Khan con decisione (PESC) 2022/429 e regolamento di esecuzione (UE) 2022/427. Il regolamento impugnato è stato adottato il 21 luglio 2022, sulla base dell’articolo 215 TFUE, per rafforzare l’efficacia uniforme del regime sanzionatorio.

Il nuovo articolo 9 del regolamento n. 269/2014 prevede che le persone ed entità iscritte nell’allegato I:

• trasmettano entro un termine determinato le informazioni sui fondi o sulle risorse economiche situati nella giurisdizione di uno Stato membro;
• cooperino con l’autorità competente alla verifica di tali informazioni;
• siano considerate, in caso di inosservanza, partecipi di attività di elusione delle misure di congelamento.

Ricevibilità: incidenza diretta, assenza di misure di esecuzione e interesse ad agire

Il Tribunale respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio e dagli intervenienti. Anzitutto qualifica le disposizioni impugnate come atti regolamentari ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, in quanto adottati sulla base dell’articolo 215 TFUE e aventi portata generale.

Quanto all’incidenza diretta, osserva che le norme contestate si applicano automaticamente ai ricorrenti dal momento in cui i loro nomi figurano nell’allegato I del regolamento n. 269/2014 e producono effetti immediati sulla loro situazione giuridica, senza lasciare margini discrezionali alle autorità chiamate ad attuarle. Inoltre, tali disposizioni non richiedono misure di esecuzione, né a livello dell’Unione né a livello nazionale, sicché i ricorrenti non devono attendere provvedimenti applicativi per poterle contestare.

Il Tribunale riconosce anche l’interesse ad agire: l’eventuale annullamento potrebbe produrre effetti giuridici utili ai ricorrenti, e l’adempimento degli obblighi contestati non fa venir meno l’interesse a ottenere una pronuncia di legittimità. In particolare, l’obbligo di cooperazione permane anche dopo la dichiarazione dei fondi, e la qualificazione dell’inosservanza come elusione integra un interesse concreto e attuale all’impugnazione.

Primo motivo: base giuridica, competenza del Consiglio, proporzionalità e certezza del diritto

I ricorrenti sostenevano che l’articolo 215 TFUE non consentisse di imporre obblighi positivi ai soggetti sanzionati e che le misure contestate fossero, in realtà, sanzioni e non misure restrittive. Il Tribunale respinge tale impostazione.

Richiamando il sistema PESC/TFUE, il Tribunale afferma che:

• le decisioni adottate ai sensi dell’articolo 29 TUE fissano la posizione dell’Unione in materia di misure restrittive;
• i regolamenti adottati ai sensi dell’articolo 215 TFUE danno attuazione uniforme a tali decisioni nell’ordinamento dell’Unione.

Nel caso di specie, gli obblighi di dichiarazione e cooperazione sono stati introdotti per contrastare meccanismi di elusione sempre più complessi e garantire l’efficacia uniforme del congelamento dei capitali. Non si tratta di sanzioni, ma di misure di attuazione del regime restrittivo; la eventuale sanzionabilità dell’inosservanza dipende comunque dalle norme nazionali, ai sensi dell’articolo 15 del regolamento n. 269/2014, che lascia agli Stati membri la scelta della natura delle sanzioni.

Il Tribunale esclude inoltre la violazione della proporzionalità: gli obblighi sono idonei e necessari per individuare i beni occultati o schermati e per contrastare l’elusione del regime, in un contesto caratterizzato da un numero eccezionalmente elevato di persone ed entità colpite e da strutture patrimoniali complesse. Il pregiudizio lamentato dai ricorrenti non appare sproporzionato rispetto agli obiettivi di interesse generale perseguiti, ossia la pace e la sicurezza internazionale e la risposta alle azioni della Federazione russa contro l’Ucraina.

Quanto alla certezza del diritto, il Tribunale ritiene sufficientemente chiare le nozioni di fondi o risorse economiche "appartenenti", "posseduti", "detenuti" o "controllati", richiamando anche la giurisprudenza sul controllo in materia di misure restrittive. Le norme consentono ai destinatari di comprendere con precisione l’ambito degli obblighi di dichiarazione.

Respinge infine l’argomento della pretesa portata extraterritoriale: il regolamento riguarda solo i beni nella giurisdizione di uno Stato membro; per i soggetti situati fuori dall’Unione rilevano soltanto i beni situati nel territorio dell’Unione.

Secondo motivo: assenza di invasione della materia penale e rispetto dell’articolo 40 TUE

I ricorrenti sostenevano che, introducendo la qualificazione dell’inosservanza come elusione e sapendo che molti Stati membri sanzionavano penalmente simili condotte, il Consiglio si fosse sostituito al legislatore penale. Il Tribunale respinge anche questo motivo.

Le disposizioni impugnate non sono disposizioni penali: esse istituiscono obblighi amministrativi di dichiarazione e cooperazione e si limitano a qualificare giuridicamente la loro violazione come forma di elusione. La scelta di prevedere sanzioni penali, amministrative o civili resta agli Stati membri in forza dell’articolo 15 del regolamento n. 269/2014. Ne consegue che non vi è stata violazione dell’articolo 83 TFUE né dell’articolo 40 TUE, poiché il Consiglio non ha disciplinato la materia penale dell’Unione.

Il Tribunale distingue inoltre il regolamento impugnato dagli atti successivi adottati nel 2022 sulla base dell’articolo 83, paragrafo 1, TFUE, osservando che quelli mirano all’armonizzazione penale, mentre il regolamento in esame mira solo a garantire l’effettiva applicazione uniforme delle misure restrittive.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Condanna i ricorrenti alle spese del Consiglio e alle proprie spese; le spese del Regno del Belgio, della Repubblica di Lettonia e della Commissione restano a carico di ciascun interveniente.

Principi affermati

La pronuncia afferma che, nell’ambito delle misure restrittive adottate ex articoli 29 TUE e 215 TFUE, il Consiglio può imporre ai soggetti designati obblighi positivi di dichiarazione dei beni e di cooperazione con le autorità nazionali, quando tali obblighi siano funzionali a garantire l’effettiva e uniforme attuazione del congelamento dei capitali. Tali obblighi non costituiscono sanzioni né invadono la competenza penale degli Stati membri; la loro legittimità va valutata alla luce della base giuridica dell’articolo 215 TFUE, della proporzionalità e della certezza del diritto.