Sentenza n. 178/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione da parte del Comune di aree di cui risultava comproprietario e la fissazione di un termine per l’attivazione del procedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, oppure, in alternativa, per la restituzione delle aree. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione della nota del 17 giugno 2025, reiettiva dell’istanza ex art. 42-bis, nonché l’inammissibilità della domanda diretta a ottenere un ordine di acquisizione sanante. Ha inoltre dedotto, in via riconvenzionale, l’intervenuta usucapione delle aree. Nel corso del giudizio, a seguito della documentazione catastale prodotta dal Comune, il ricorrente ha ridotto la domanda alle particelle risultate riconducibili alla sua comproprietà. Il Comune ha sostenuto che alcune particelle non fossero di proprietà del ricorrente e che il termine ventennale per l’usucapione decorresse dal 30 giugno 2003. Il ricorrente ha prodotto una diffida stragiudiziale del 14 febbraio 2023, con cui aveva contestato la proprietà comunale di fatto e chiesto la regolarizzazione mediante il procedimento ex art. 42-bis.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità fondata sulla mancata impugnazione della nota comunale del 17 giugno 2025, rilevando che il giudizio non aveva natura impugnatoria e che la mancata impugnazione della nota non incideva sul diritto soggettivo di proprietà né sull’obbligo dell’amministrazione di far cessare un’eventuale occupazione senza titolo, quale illecito permanente. Ha respinto anche l’eccezione relativa alla domanda di ordine di attivazione del procedimento ex art. 42-bis, precisando che l’amministrazione ha comunque l’obbligo di porre fine all’illegittima utilizzazione del bene privato, scegliendo tra restituzione previa rimessione in pristino e acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis. Ha rigettato l’eccezione riconvenzionale di usucapione: la diffida del 14 febbraio 2023 era anteriore alla scadenza del ventennio calcolato dal 30 giugno 2003 e dimostrava l’interesse del proprietario all’attivazione del procedimento amministrativo; inoltre il Comune non aveva provato tutti gli elementi dell’usucapione, non avendo individuato in modo puntuale il momento dell’interversio possessionis né l’atto che avrebbe trasformato la detenzione in possesso. Il TAR ha altresì evidenziato il contrasto giurisprudenziale sulla decorrenza del termine acquisitivo, collegata da alcuni orientamenti al 30 giugno 2003 e da altri all’entrata in vigore dell’art. 42-bis, il 6 luglio 2011. Poiché la proprietà privata delle particelle indicate nella produzione del 15 gennaio 2026 risultava processualmente pacifica, il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione. Il Comune è stato obbligato, entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, ad avviare uno specifico procedimento e a concluderlo con un atto espresso notificato agli aventi diritto, scegliendo tra la restituzione dei beni, previa rimessione in pristino e risarcimento del danno da occupazione illegittima, e l’acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, con corresponsione della relativa indennità omnicomprensiva. Le spese sono state compensate; il Comune deve rimborsare il contributo unificato, se versato.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  la funzione dell’amministrazione è "doverosa nell’an", consistente nella scelta tra la restituzione del bene previa rimessione in pristino e l’acquisizione

  L’amministrazione che utilizza senza titolo un bene privato per finalità di interesse pubblico deve attivare e concludere un procedimento finalizzato a scegliere tra restituzione del bene e acquisizione al patrimonio pubblico mediante atto espresso; non dispone di una mera facoltà di non esercitare il potere.

• art. 42-bis, comma 3, d.P.R. 327/2001

  Il parametro previsto per la determinazione dell’indennizzo da occupazione illegittima può essere utilizzato analogicamente nel caso di restituzione del bene, ai fini del risarcimento del danno da occupazione senza titolo.

• art. 43 d.P.R. 327/2001

  La disposizione, dichiarata incostituzionale, non può fondare una forma di espropriazione indiretta; la sua vicenda incide sull’individuazione del dies a quo dell’usucapione delle aree occupate senza titolo.

• art. 2935 c.c.

  giorno in cui il diritto può essere fatto valere

  È richiamato in relazione alla decorrenza del termine di prescrizione acquisitiva; il giudice evidenzia il contrasto tra la decorrenza dal 30 giugno 2003 e quella dall’entrata in vigore dell’art. 42-bis, il 6 luglio 2011.

• art. 2043 c.c.

  L’occupazione di un bene privato senza titolo è qualificata come illecito permanente, destinato a cessare solo con la restituzione, l’acquisizione legittima o altra modalità idonea a ricondurre a legittimità la situazione di fatto.

• art. 8 c.p.a.

  È richiamato quale base processuale dell’eccezione riconvenzionale di merito con cui il Comune ha dedotto l’usucapione.

Massime di principio

• L’occupazione e l’utilizzazione di un bene privato per finalità di interesse pubblico in assenza di un valido ed efficace provvedimento espropriativo o dichiarativo della pubblica utilità costituiscono una situazione illecita permanente; la mancata impugnazione del diniego amministrativo non preclude l’azione diretta ad accertare tale illiceità e a ottenere la cessazione dell’occupazione senza titolo.
• In presenza di un bene privato utilizzato senza titolo per finalità pubbliche, l’amministrazione ha un obbligo di esercitare il potere, consistente nella scelta, mediante atto espresso, tra la restituzione del bene previa rimessione in pristino e l’acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001; non può omettere di scegliere tra tali alternative.
• Il giudice amministrativo può ordinare all’amministrazione di avviare e concludere il procedimento previsto dall’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, fissando un termine, senza sostituirsi all’amministrazione nella scelta discrezionale tra restituzione e acquisizione.
• L’usucapione invocata dall’amministrazione quale modalità di regolarizzazione dell’occupazione senza titolo richiede la prova rigorosa di tutti gli elementi costitutivi, compresa l’individuazione del momento dell’interversio possessionis e dell’atto che abbia trasformato la detenzione in possesso; la mera irreversibile trasformazione dell’area non è sufficiente.
• La diffida del proprietario, formulata anche per ottenere l’attivazione del procedimento amministrativo di acquisizione sanante, può assumere rilievo nel giudizio sull’usucapione perché dimostra che, prima del compimento del termine ventennale prospettato dall’amministrazione, il proprietario esercitava una posizione giuridica volta a ottenere la regolarizzazione amministrativa o la restituzione del bene.
• La restituzione del bene occupato senza titolo comporta, oltre alla rimessione in pristino, il risarcimento del danno da occupazione illegittima; qualora l’amministrazione opti invece per l’acquisizione ex art. 42-bis, deve corrispondere l’indennità prevista dalla disposizione, avente carattere omnicomprensivo.

Come è indicizzato