Sentenza n. 1212/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La vicenda riguarda il rinnovo della concessione demaniale marittima n. 72/2016, relativa a un cantiere navale nel porto di Torre del Greco. Il Comune aveva rinunciato nel 2021 all’esercizio delle funzioni amministrative conferite dalla legge regionale e la Regione aveva riavviato la procedura comparativa invitando i concorrenti a presentare offerte tecnico-economiche. Il titolare originario della concessione ha impugnato la nota regionale deducendo l’incompetenza del Sindaco a manifestare la rinuncia comunale e la violazione della disciplina sulle proroghe e sulle concessioni demaniali, sostenendo che il titolo fosse ancora efficace. Nautica Salpa ha proposto ricorso incidentale contestando l’ammissione del concorrente e l’omessa previsione della capacità economico-finanziaria tra i requisiti o criteri di valutazione. Successivamente, dopo essersi classificata prima nella procedura, Nautica Salpa ha impugnato gli atti con cui il Comune ha riacquisito l’esercizio delle funzioni amministrative e ha revocato integralmente la procedura, deducendo tardività dell’intervento comunale, violazione del giudicato, difetto dei presupposti della revoca, difetto di motivazione, sviamento e violazione delle garanzie partecipative. Sono stati inoltre impugnati l’avviso di prosecuzione delle concessioni fino al 30 giugno 2025 e la determinazione di ulteriore prosecuzione fino al 31 dicembre 2025.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione. Ha respinto il ricorso n. 4515/2024 quanto all’impugnazione della revoca della procedura. Il Comune poteva riappropriarsi delle funzioni amministrative in materia di concessioni demaniali, poiché l’art. 40 l.r. Campania n. 5/2021 non qualificava come irrevocabile la rinuncia precedentemente esercitata. La sentenza n. 4012/2024 non impediva al Comune di incidere sulla procedura regionale, poiché essa riguardava un procedimento ancora non concluso e mancava una disciplina transitoria che stabilisse la prosecuzione della competenza regionale. La revoca è stata ritenuta legittima: prima dell’aggiudicazione formale non si era consolidato un affidamento tutelabile e l’amministrazione disponeva di ampia discrezionalità nel ritirare la procedura per esigenze connesse al progetto della nuova darsena e alle possibili interferenze con nuove assegnazioni quadriennali. Il controllo giudiziale non può sostituire la valutazione amministrativa di convenienza, salvo manifesta illogicità, abnormità o travisamento. È stata inoltre respinta la censura partecipativa, poiché il Comune aveva comunicato l’avvio del procedimento di revoca, illustrato le ragioni dell’intervento e consentito la presentazione di deduzioni, non utilizzata dalla ricorrente. Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo scaduto il termine del 30 giugno 2025. È stato invece accolto il secondo ricorso per motivi aggiunti e annullata la determinazione comunale n. 1540/2025, perché disponeva d’ufficio l’ulteriore proroga fino al 31 dicembre 2025 di concessioni già scadute e già prorogate, senza accertare la sussistenza di una base normativa applicabile, dei presupposti per una concessione provvisoria o di una proroga tecnica collegata a una gara. Il TAR ha escluso che le proroghe automatiche previste per le concessioni turistico-ricreative fossero applicabili alla cantieristica navale e ha richiamato il contrasto con il diritto dell’Unione delle proroghe automatiche incompatibili con l’art. 49 TFUE e l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Il ricorso n. 2732/2023 e il ricorso incidentale sono stati dichiarati improcedibili perché la revoca della procedura aveva fatto venir meno l’interesse alla conservazione o alla contestazione della procedura stessa. Le spese sono state compensate integralmente.

Norme richiamate

• art. 40 l.r. Campania n. 5/2021

  Le funzioni amministrative relative al rilascio di concessioni di beni del demanio marittimo nei porti di rilevanza regionale e interregionale sono conferite ai Comuni ... fatto salvo la possibilità per i Comuni di rinunciare alla potestà amministrativa ...

  La norma non prevede l’irrevocabilità della rinuncia comunale; pertanto, in assenza di un divieto espresso, il Comune può successivamente riacquisire le funzioni amministrative rinunciate.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Il giudice richiama la distinzione tra revoca in senso tecnico e semplice ritiro di una procedura selettiva non ancora conclusa; prima dell’aggiudicazione formale non è necessario un raffronto particolarmente intenso tra interesse pubblico e interesse privato.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  È richiamato, insieme all’art. 21-quinquies, per distinguere l’autotutela decisoria dagli atti di ritiro della procedura intervenuti prima dell’aggiudicazione.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonché i fatti non specificamente contestati dalle parti costituite.

  Il fatto non contestato della scadenza e delle precedenti proroghe delle concessioni è stato posto a fondamento dell’annullamento della nuova proroga.

• art. 10 l. n. 241/1990

  La garanzia partecipativa è stata ritenuta rispettata dalla comunicazione comunale che preannunciava l’avvio del procedimento di revoca e consentiva la presentazione di deduzioni, anche se l’atto richiamava erroneamente l’art. 10-bis.

• art. 1, commi 682 e seguenti, l. n. 145/2018

  La disciplina riguarda le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e non è applicabile automaticamente alle concessioni per attività di cantieristica navale.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  È richiamato nel quadro della disciplina nazionale sulle concessioni demaniali, ma non fonda la proroga delle concessioni di cantieristica oggetto della controversia.

• art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in l. n. 77/2020

  La moratoria emergenziale delle concessioni turistico-ricreative non può giustificare la proroga delle concessioni demaniali per cantieristica e, comunque, le proroghe automatiche incompatibili con il diritto UE non devono essere applicate.

• art. 49 TFUE

  Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali, quando impediscono una procedura concorrenziale, sono incompatibili con la libertà di stabilimento e non devono essere applicate.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  L’uso di risorse pubbliche scarse richiede una procedura imparziale e trasparente; le proroghe automatiche incompatibili con tale regola devono essere disapplicate.

• art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. n. 78/2015, convertito in l. n. 125/2015

  Le utilizzazioni delle aree del demanio marittimo per finalità diverse da quelle turistico-ricreative, di cantieristica navale, pesca ed acquacultura, in essere al 31/12/2013, sono prorogate fino alla definizione del procedimento ... e, comunque, non oltre il 31/12/2016.

  La disposizione è richiamata quale possibile base normativa speciale per alcune utilizzazioni demaniali diverse da quelle turistico-ricreative, ma non legittima automaticamente la proroga disposta nel caso concreto.

• art. 12, comma 2-bis, l. n. 19/2017

  Ha prorogato il termine previsto dalla disciplina speciale sulle utilizzazioni demaniali diverse da quelle turistico-ricreative fino al 31 dicembre 2017; non sostiene la proroga comunale fino al 31 dicembre 2025.

• art. 10 regolamento di esecuzione del codice della navigazione

  Il prolungamento della disponibilità delle aree dopo la scadenza del titolo può essere astrattamente disposto mediante concessione provvisoria, se ne ricorrono i presupposti.

• art. 99 c.p.a.

Massime di principio

• Quando una legge regionale conferisce ai Comuni funzioni amministrative in materia di concessioni demaniali e consente loro di rinunciarvi, la rinuncia non è irrevocabile se la legge non prevede espressamente tale carattere; il Comune può quindi successivamente riacquisire le funzioni.
• In assenza di una disciplina transitoria che riservi alla precedente amministrazione la gestione dei procedimenti già avviati ma non conclusi, il subentro dell’ente competente può consentire a quest’ultimo di incidere anche su una procedura comparativa precedentemente avviata da altra amministrazione.
• Prima dell’aggiudicazione formale, la revoca o il ritiro di una procedura selettiva non consolidano, di regola, un affidamento tutelabile in capo al concorrente primo classificato; l’amministrazione conserva un’ampia discrezionalità nel valutare l’opportunità di proseguire la procedura, sindacabile solo per manifesta illogicità, abnormità o travisamento dei presupposti.
• La comunicazione di avvio del procedimento e la possibilità di presentare deduzioni soddisfano la garanzia partecipativa quando consentono al destinatario di conoscere le ragioni dell’eventuale revoca e di interloquire, anche se l’amministrazione richiama erroneamente una diversa disposizione procedimentale.
• Le proroghe automatiche previste per concessioni demaniali marittime turistico-ricreative non si applicano alle concessioni aventi finalità di cantieristica navale; inoltre, le proroghe automatiche incompatibili con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE devono essere disapplicate sia dal giudice sia dalla pubblica amministrazione.
• La proroga di concessioni demaniali già scadute richiede una specifica base giuridica e l’accertamento dei relativi presupposti; in mancanza, può essere valutato il ricorso a una concessione provvisoria o a una proroga tecnica collegata a una gara, ma non è legittima una proroga automatica disposta d’ufficio.

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