Parere n. 1220/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con tre motivi. In primo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto trasmettere la pratica alla Soprintendenza per la valutazione di compatibilità paesaggistica, senza sostituirsi all’autorità ministeriale. In secondo luogo, ha contestato la non conformità dell’intervento al PRG, invocando l’art. 9, comma 2, del d.P.R. 380/2001 e sostenendo che, in assenza dei piani particolareggiati previsti per la zona A, sarebbero stati consentiti interventi di ristrutturazione edilizia su singole unità immobiliari. In terzo luogo, ha contestato la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia, sostenendo che la l.r. Campania n. 13/2022 avrebbe imposto di qualificare il recupero dei sottotetti secondo le categorie dell’art. 3 del d.P.R. 380/2001 e che l’opera, consistente nell’abbassamento del solaio di calpestio senza modifica della sagoma e del volume, avrebbe costituito restauro e risanamento conservativo. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Comune hanno sostenuto l’infondatezza del ricorso, evidenziando che l’area ricade nella zona territoriale 4 del PUT e nella zona A del PRG, che fino all’approvazione dei piani particolareggiati sono consentiti soltanto manutenzione ordinaria e consolidamento statico e che l’intervento avrebbe comportato la trasformazione di un volume tecnico in ambiente abitabile, con creazione di nuova volumetria.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il rigetto. Quanto al primo motivo, ha affermato che il Comune può arrestare il procedimento prima della trasmissione alla Soprintendenza quando l’intervento sia radicalmente precluso nell’area in base alla disciplina urbanistico-edilizia e paesaggistica. In tal caso il Comune non si sostituisce alla Soprintendenza, ma compie una verifica preliminare di ammissibilità; un eventuale parere paesaggistico favorevole sarebbe comunque irrilevante rispetto al contrasto insanabile con il PRG e il PUT. Quanto al secondo motivo, ha escluso l’applicabilità dell’art. 9, comma 2, del d.P.R. 380/2001, poiché i piani particolareggiati mancanti erano previsti dal PUT quale strumento di attuazione delle prescrizioni paesaggistiche e non semplicemente dallo strumento urbanistico generale comunale. Il PUT, quale piano paesaggistico, prevale sul PRG e impedisce che la disciplina urbanistica derogatoria consenta interventi vietati dalle prescrizioni paesaggistiche. Quanto al terzo motivo, ha chiarito che la l.r. Campania n. 13/2022 non ha escluso in astratto che il recupero abitativo dei sottotetti possa costituire ristrutturazione edilizia, ma ha rimesso all’istruttoria la concreta qualificazione dell’intervento. Nel caso esaminato, l’abbassamento del solaio e l’apertura di lucernari trasformavano un volume tecnico non abitabile in ambiente residenziale, con incremento della superficie fruibile, mutamento funzionale e creazione di nuova volumetria; l’intervento eccedeva pertanto la conservazione dell’organismo edilizio e integrava ristrutturazione edilizia, vietata nella zona interessata.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L’amministrazione comunale deve svolgere le verifiche preliminari di conformità e necessità del titolo paesaggistico prima della trasmissione alla Soprintendenza; se l’intervento è radicalmente precluso, il procedimento può arrestarsi prima del giudizio di compatibilità paesaggistica.

• art. 149, comma 1, d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale disposizione che impone di verificare preliminarmente se l’intervento rientri tra quelli per i quali non è richiesta l’autorizzazione paesaggistica.

• art. 9, comma 2, d.P.R. 380/2001

  nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell’articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse

  La disposizione opera quando gli strumenti attuativi siano previsti dagli strumenti urbanistici generali; non consente di derogare a prescrizioni paesaggistiche prevalenti contenute nel PUT.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  Le categorie degli interventi edilizi, richiamate dalla disciplina regionale sul recupero dei sottotetti, devono essere individuate in concreto in base alle caratteristiche dell’opera.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il richiamo della ricorrente alla pertinenza abitativa non è stato accolto, poiché il sottotetto, per la modesta altezza utile, è stato ritenuto volume tecnico privo dei connotati della residenzialità.

• art. 17 PUT dell’area sorrentino-amalfitana

  fino all’approvazione dei suddetti Piani particolareggiati consentire soltanto interventi di manutenzione ordinaria e consolidamento statico

  Fino all’approvazione dei piani particolareggiati di restauro e risanamento conservativo, nella zona interessata sono consentiti soltanto manutenzione ordinaria e consolidamento statico.

• l.r. Campania n. 15/2000

  La disciplina previgente sul recupero dei sottotetti qualificava gli interventi secondo le categorie edilizie rilevanti, senza rendere automaticamente estranea alla fattispecie la ristrutturazione edilizia.

• l.r. Campania n. 13/2022

  La legge ha esteso l’applicazione della l.r. n. 15/2000 ai sottotetti realizzati alla data di entrata in vigore, ma non ha eliminato la possibilità che il recupero abitativo integri ristrutturazione edilizia; la qualificazione dipende dall’opera concretamente realizzata.

• Corte costituzionale, sentenza n. 261 del 28 dicembre 2001

  nella disciplina delle trasformazioni del territorio, la tutela del paesaggio assurge a valore prevalente

  La tutela paesaggistica prevale sulla disciplina urbanistica comunale; le prescrizioni paesaggistiche non possono essere superate mediante l’applicazione di disposizioni urbanistiche derogatorie.

• Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza n. 6180 del 2022

  Il procedimento di autorizzazione paesaggistica può arrestarsi nella fase preliminare quando l’intervento sia assolutamente precluso nell’area di riferimento.

Massime di principio

• Quando un intervento edilizio è radicalmente precluso dalla disciplina urbanistica o paesaggistica applicabile, l’amministrazione competente può arrestare il procedimento prima della trasmissione alla Soprintendenza, poiché un eventuale parere di compatibilità non potrebbe superare il divieto assoluto di edificazione o trasformazione.
• La verifica comunale di conformità urbanistico-edilizia costituisce un controllo preliminare distinto dalla valutazione di compatibilità paesaggistica della Soprintendenza; l’omessa trasmissione della pratica non integra sostituzione dell’autorità paesaggistica se l’intervento è già inammissibile sotto altro profilo.
• L’art. 9, comma 2, del d.P.R. 380/2001 non può essere applicato per derogare a prescrizioni paesaggistiche prevalenti contenute in un piano territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici.
• La mancata approvazione dei piani particolareggiati richiesti da un piano paesaggistico può operare come limite all’edificazione fino alla loro approvazione e non costituisce necessariamente una lacuna colmabile mediante la disciplina urbanistica generale.
• Il recupero abitativo di un sottotetto deve essere qualificato in concreto secondo le caratteristiche dell’intervento: l’abbassamento del solaio e la trasformazione di un volume tecnico non abitabile in ambiente residenziale possono integrare ristrutturazione edilizia, anche quando non siano modificate sagoma e volumetria esterne.
• La compatibilità di un intervento con un piano paesaggistico deve essere valutata sulla base delle prescrizioni specifiche applicabili all’area e non può essere dimostrata mediante il richiamo generico a precedenti giurisprudenziali relativi a contesti normativi o fattuali differenti.

Come è indicizzato