Parere n. 1208/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Incentivi per funzioni tecniche: contrattazione collettiva, gestione amministrativa e IRAP

Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato i due quesiti formulati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sull’applicazione dell’articolo 45 del d.lgs. n. 36/2023. Il parere riguarda sia il rapporto tra contrattazione collettiva e autonomia gestionale delle stazioni appaltanti, sia il trattamento contabile dell’IRAP relativa agli incentivi.

Ammissibilità della richiesta

La Sezione ritiene ammissibili i quesiti, perché attengono all’interpretazione di norme di legge sugli incentivi per funzioni tecniche e non a scelte riconducibili alla mera autonomia gestionale dell’amministrazione. Il parere richiama l’orientamento secondo cui la funzione consultiva non può sostituirsi all’amministrazione nelle ordinarie attività provvedimentali, ma può essere attivata per questioni di rilevante interesse pubblico connesse alle attività fondamentali delle amministrazioni.

Natura giuridica degli incentivi

Gli incentivi sono qualificati come trattamento economico accessorio a carattere premiale del pubblico dipendente. La loro causa consiste nella remunerazione di specifiche attività svolte nell’ambito degli appalti pubblici e, al contempo, nel contenimento dei costi derivante dall’utilizzo di competenze interne anziché dall’esternalizzazione delle attività.

La Sezione richiama la Corte costituzionale, secondo cui gli incentivi costituiscono una componente specifica del trattamento economico del pubblico dipendente, riconducibile all’ordinamento civile. La natura retributiva è confermata anche dall’articolo 45, comma 4, del Codice, che consente la corresponsione dell’incentivo ai dirigenti in deroga al regime di onnicomprensività previsto dall’articolo 24, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001.

Contabilizzazione nel Fondo risorse decentrate

A differenza del previgente articolo 113 del d.lgs. n. 50/2016, l’articolo 45 del nuovo Codice non prevede più un apposito fondo per l’incentivazione. Le risorse provengono dagli stanziamenti delle singole procedure di affidamento, sono determinate entro il limite del due per cento dell’importo posto a base della procedura e sono destinate direttamente al personale dipendente secondo i criteri stabiliti.

La Sezione ritiene che tali risorse confluiscano formalmente nel Fondo risorse decentrate come risorse variabili, in applicazione dei CCNL del comparto Funzioni centrali. La confluenza ha però finalità essenzialmente contabile e di rappresentazione in bilancio. Le risorse restano vincolate alle funzioni tecniche previste dall’Allegato I.10 e ai limiti dell’articolo 45, inclusi il limite del due per cento, la ripartizione tra le diverse destinazioni, i limiti individuali e i criteri di riduzione.

Ambito della contrattazione collettiva

Gli articoli 7, comma 6, lettera ag), del CCNL Funzioni centrali 2022-2024 e 21, comma 1, lettera m), del CCNL dell’Area dirigenziale Funzioni centrali 2022-2024 includono tra le materie di contrattazione integrativa i criteri per l’attribuzione degli incentivi previsti dall’articolo 45 del Codice.

La contrattazione collettiva integrativa nazionale deve quindi definire i criteri generali di riparto, tra cui:

• i range percentuali riferiti alle singole funzioni tecniche;
• i parametri relativi all’impegno, alla responsabilità e alla complessità delle attività;
• i criteri di riduzione in caso di incrementi ingiustificati dei tempi o dei costi.

La stazione appaltante non può fissare unilateralmente tali criteri generali, poiché l’attribuzione dei trattamenti economici dei dipendenti pubblici è soggetta alle regole della contrattazione collettiva.

Attività gestionale sui singoli affidamenti

È invece rimessa alla dirigenza o al responsabile del servizio l’applicazione concreta dei criteri concordati. Rientrano nell’attività gestionale:

• l’individuazione del gruppo di lavoro;
• la determinazione delle percentuali puntuali entro i range previsti;
• l’accertamento e l’attestazione delle funzioni effettivamente svolte;
• la liquidazione degli incentivi.

La contrattazione collettiva stabilisce dunque i parametri generali, mentre la stazione appaltante esercita la propria competenza gestionale nell’ambito di tali parametri.

Sub-criteri e atti dell’amministrazione

La stazione appaltante può adottare unilateralmente sub-criteri destinati a circoscrivere ulteriormente la discrezionalità dirigenziale, nonché regole organizzative e procedurali relative alla nomina del gruppo di lavoro, ai termini, alle modalità di attestazione e alla liquidazione.

Tali previsioni sono ammissibili soltanto se integrano o adattano i criteri generali concordati, senza modificarli o derogarvi. Un eventuale regolamento ministeriale che disciplini esclusivamente questi aspetti ha carattere autonomo e non è soggetto a certificazione ai sensi dell’articolo 40-bis del d.lgs. n. 165/2001. Se invece riproduce i criteri già stabiliti dall’accordo collettivo, assume natura meramente ricognitiva.

Ambiguità dello schema predisposto dal MIT

La Sezione segnala che lo schema allegato alla richiesta presenta elementi di ambiguità sulla propria natura giuridica. Sebbene rechi l’epigrafe del MIT e sia strutturato in parte come decreto ministeriale, contiene la locuzione “Accordo con le organizzazioni sindacali” ed è definito accordo dal proprio articolo 22, comma 4. Anche le sottoscrizioni non consentono di comprendere con certezza a quale titolo siano state apposte.

L’amministrazione è pertanto invitata a chiarire se l’atto sia un accordo collettivo, un atto generale o un regolamento.

Amministrazione centrale e strutture periferiche

Il riferimento dell’articolo 45 alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti non impone necessariamente l’adozione dell’atto da parte di ogni singola struttura periferica. La clausola “secondo i rispettivi ordinamenti” consente, ove compatibile con l’organizzazione interna, che l’amministrazione centrale adotti l’atto destinato a garantire uniformità e semplificazione, anche quando le singole strutture periferiche possano rivestire la qualità di stazione appaltante o ente concedente.

Certificazione dell’accordo e controlli finanziari

L’accordo collettivo integrativo nazionale deve essere sottoposto a certificazione ai sensi dell’articolo 40-bis, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001. La certificazione è unica e riguarda l’accordo-quadro, non i singoli affidamenti.

La relazione tecnico-finanziaria deve contenere, sulla base della programmazione dell’amministrazione:

• la stima del numero e del valore medio degli affidamenti;
• l’importo complessivo stimato delle risorse incentivanti;
• la ripartizione stimata tra le funzioni tecniche;
• gli oneri previdenziali e assistenziali correlati;
• la dimostrazione che le risorse provengono dagli stanziamenti delle singole procedure e non determinano nuovi oneri per il bilancio.

La quantificazione può essere basata su stime aggregate, poiché il numero effettivo degli affidamenti, i relativi importi e le funzioni concretamente svolte dipendono da eventi futuri. Dopo la certificazione, gli atti di liquidazione sono atti gestionali applicativi, soggetti ai controlli ordinari della spesa e non a una nuova certificazione ex articolo 40-bis.

Assenza di contrattazione decentrata per ogni affidamento

L’espunzione, nel nuovo articolo 45, del riferimento alla contrattazione integrativa decentrata previsto dall’articolo 113, comma 3, del d.lgs. n. 50/2016 comporta che non sia necessaria una nuova fase negoziale per ciascun affidamento. È sufficiente che i criteri generali siano stabiliti dalla contrattazione integrativa nazionale e che l’accordo sia certificato.

Una diversa soluzione contrasterebbe con la finalità di semplificazione perseguita dalla riforma del Codice.

Esclusione dell’IRAP dalle risorse incentivanti

La Sezione risponde al secondo quesito nel senso che l’IRAP non deve essere inclusa nell’ammontare delle risorse destinate agli incentivi.

La conclusione si fonda su più elementi. L’IRAP è dovuta dall’amministrazione, che ne è soggetto passivo, e la relativa base imponibile comprende le retribuzioni erogate al personale, inclusi gli incentivi tecnici. Tuttavia, l’articolo 45, comma 3, del Codice include nelle risorse incentivanti soltanto gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. L’IRAP ha natura tributaria e non rientra in tali categorie.

La medesima soluzione è confermata dalla disciplina contabile recata dall’Allegato n. 4/2 al d.lgs. n. 118/2011 e dalle indicazioni della Commissione ARCONET. Non vi sono ragioni per applicare una soluzione diversa alle amministrazioni statali.

Infine, l’articolo 5 dell’Allegato I.7 al Codice distingue, nel quadro economico, la voce relativa all’IVA e alle altre imposte dalle voci relative agli incentivi tecnici. L’IRAP deve quindi trovare specifica copertura nel quadro economico della singola procedura di affidamento.

Conclusioni

Il parere è favorevole alla soluzione secondo cui i criteri generali di riparto degli incentivi devono essere definiti e certificati mediante contrattazione collettiva integrativa nazionale, mentre l’applicazione ai singoli affidamenti è rimessa alla gestione amministrativa senza ulteriore contrattazione o certificazione per ciascun caso. L’IRAP è esclusa dalle risorse incentivanti e deve essere coperta separatamente nel quadro economico.