Sentenza n. 8295/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui Roma Capitale, ritenendo scaduta la convenzione urbanistica del 7 maggio 2008 e richiamando il programma di rigenerazione urbana Reinventiamo Roma, ha richiesto il pagamento di euro 1.365.924 quale equivalente economico dell'obbligo di realizzare un parco pubblico attrezzato di circa 16.261 mq, minacciando l'escussione della fideiussione. La società ha dedotto, tra l'altro, violazione della convenzione urbanistica e dell'art. 28 l. 1150/1942, violazione dei principi di affidamento e buona fede, difetto di motivazione e di istruttoria, errore e falsità dei presupposti, travisamento, illogicità, contraddittorietà e sviamento. Ha sostenuto di non essersi rifiutata di realizzare il parco, ma di avere chiesto la previa consegna dell'area, di proprietà comunale, in condizioni idonee e previa bonifica, non essendo a suo carico l'obbligo di bonificare il sito contaminato. Ha inoltre contestato la scelta comunale di realizzare il parco mediante il programma Reinventing Cities senza il suo consenso e ha sostenuto la perdurante vigenza o ultrattività della convenzione. In via subordinata ha chiesto l'accertamento dell'inadempimento di Roma Capitale, la liberazione dall'obbligo di realizzare il parco mediante versamento dell'equivalente economico con vincolo di destinazione, previa detrazione delle spese sostenute, oppure la liberazione per impossibilità sopravvenuta della prestazione. Roma Capitale ha sostenuto l'inadempimento della società all'obbligo di realizzazione del parco e la sua assunzione del rischio esecutivo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili le domande di annullamento della determinazione principale per difetto di interesse attuale. Ha ritenuto pacifico che, per effetto di una scelta sopravvenuta dell'amministrazione e di atti non impugnati, la realizzazione complessiva dell'area fosse stata stralciata dall'originario rapporto convenzionale e affidata a un diverso programma e a soggetti terzi. In tale situazione, la caducazione della determinazione avrebbe avuto utilità soltanto teorica, anche considerando gli effetti liberatori derivanti dall'impossibilità di eseguire l'attrezzaggio del parco. La domanda relativa all'escussione della fideiussione è stata dichiarata sottratta alla giurisdizione amministrativa e devoluta al Tribunale ordinario di Roma, poiché l'ente agisce nell'ambito privatistico del rapporto di garanzia, distinto dal rapporto urbanistico, senza esercizio di poteri pubblici; il TAR ha rilevato anche l'assenza di specifici motivi contro tale atto. È stata invece accolta, nei limiti indicati in motivazione, la domanda di accertamento. Il Collegio ha qualificato la convenzione urbanistica come contratto ad oggetto pubblico, nel quale l'obbligo di realizzare direttamente l'opera di urbanizzazione costituisce una prestazione sostitutiva, in facultate solutionis, dell'unica obbligazione di pagamento degli oneri di urbanizzazione. Poiché la prestazione sostitutiva è divenuta impossibile per effetto del nuovo esercizio dei poteri pubblicistici comunali, non imputabile alla società, l'obbligazione pubblicistica complessiva non si è estinta: la società resta tenuta al pagamento dell'importo corrispondente al costo convenzionale del parco, quale prestazione originaria, rivalutato secondo gli indici ISTAT e diminuito delle spese effettivamente sostenute per il piano di caratterizzazione e la progettazione esecutiva. Deve inoltre essere detratto l'eventuale importo della fideiussione già definitivamente incassato, per evitare un'ingiustificata locupletazione dell'ente. La domanda di liberazione senza pagamento è stata assorbita. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 28 l. 1150/1942

  Richiamato dalla ricorrente in relazione agli obblighi derivanti dalla convenzione urbanistica; la decisione non fonda su tale norma autonoma l'accoglimento, che è disposto sulla domanda di accertamento dell'obbligazione convenzionale.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  La disposizione individua un'unica obbligazione pecuniaria relativa al contributo di costruzione e consente, per la quota relativa agli oneri di urbanizzazione, l'esecuzione diretta delle opere quale prestazione sostitutiva, con effetto estintivo dell'obbligazione.

• art. 16, comma 2, d.P.R. 380/2001

  A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione.

  La realizzazione diretta delle opere è configurata come prestazione alternativa di facere rispetto al pagamento degli oneri, nell'ambito di un'unica obbligazione.

• art. 16, comma 6, d.P.R. 380/2001

  Prevede l'aggiornamento quinquennale degli oneri di urbanizzazione; il TAR ne ricava la legittimità della rivalutazione dell'importo dovuto secondo gli indici ISTAT, trattandosi di adeguamento normativamente imposto e non di retroattività lesiva.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Richiamato in relazione agli obblighi di caratterizzazione, analisi del rischio e bonifica del sito; la decisione considera detraibili dalla somma dovuta le spese effettivamente sostenute dalla società per le attività propedeutiche.

• art. 50, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale base normativa dell'affidamento diretto dell'incarico per la redazione del progetto di bonifica, quale elemento del sopravvenuto assetto amministrativo dell'area.

• art. 1256 c.c.

  Invocato dalla ricorrente per ottenere la liberazione dall'obbligo per impossibilità sopravvenuta; la domanda è stata assorbita, mentre il Collegio ha ricondotto gli effetti dell'impossibilità alla prestazione sostitutiva nell'ambito della disciplina dell'obbligazione facoltativa.

• art. 1463 c.c.

  Invocato dalla ricorrente in tema di impossibilità sopravvenuta della prestazione; non costituisce la base principale della statuizione finale.

• art. 1218 c.c.

  Richiamato nella ricostruzione dell'obbligazione facoltativa: l'inadempimento della prestazione sostitutiva imputabile al debitore renderebbe attuale la prestazione originaria; nel caso deciso, l'impossibilità della prestazione sostitutiva è invece imputabile all'amministrazione.

• art. 1207 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per la domanda risarcitoria connessa all'impossibilità della prestazione; tale profilo non risulta accolto autonomamente.

• art. 7 l. 241/1990

  Richiamato quale base della comunicazione di avvio del procedimento impugnata; la relativa domanda di annullamento è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse attuale.

Massime di principio

• Nelle convenzioni urbanistiche, qualificate come contratti ad oggetto pubblico, la realizzazione diretta di opere di urbanizzazione a scomputo costituisce una prestazione sostitutiva, in facultate solutionis, dell'unica obbligazione pubblicistica di pagamento degli oneri di urbanizzazione; le due prestazioni soddisfano il medesimo interesse creditorio dell'amministrazione.
• Quando la prestazione sostitutiva di facere prevista da una convenzione urbanistica diviene impossibile per effetto di un nuovo esercizio dei poteri pubblicistici dell'amministrazione, l'obbligazione complessiva non si estingue: resta dovuta la prestazione originaria di dare, quale pagamento degli oneri di urbanizzazione.
• L'impossibilità della realizzazione dell'opera convenzionata, derivante dall'affidamento a terzi e dal consolidamento di un nuovo assetto amministrativo dell'area, non libera automaticamente il privato dal pagamento degli oneri quando tale pagamento costituisce la prestazione originaria e unica dell'obbligazione facoltativa.
• L'importo dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione può essere aggiornato secondo la disciplina imperativa dell'art. 16, comma 6, d.P.R. 380/2001; dal quantum devono essere detratte le spese effettivamente sostenute dal privato per le attività propedeutiche alla realizzazione dell'opera e, ove già incassata, la somma riscossa tramite la garanzia fideiussoria, per evitare una duplicazione dell'acquisizione patrimoniale pubblica.
• La domanda di annullamento di un atto amministrativo è priva di interesse attuale quando, per effetto di successivi atti non impugnati, l'assetto sostanziale cui l'atto si riferiva è stato definitivamente sostituito e la sua caducazione non può procurare al ricorrente un'utilità concreta, ma soltanto teorica.
• La controversia sull'escussione di una polizza fideiussoria prestata a garanzia di obblighi pecuniari connessi a un rapporto urbanistico appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'amministrazione agisce nell'ambito autonomo e privatistico del rapporto di garanzia, senza esercitare poteri pubblici.

Come è indicizzato