Tribunale, Sentenza T-648/22

Fissazione dei TAC 2022 e riesame interno ai sensi della normativa di Aarhus

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da ClientEarth AISBL contro la decisione del Consiglio che aveva respinto una richiesta di riesame interno, presentata ai sensi dell’articolo 10 del regolamento (CE) n. 1367/2006, in relazione al regolamento (UE) 2022/515 sui TAC per il 2022. Il Tribunale è stato chiamato a valutare la legittimità del rigetto e, indirettamente, la compatibilità dei TAC fissati con la politica comune della pesca e con il TCA UE-Regno Unito.

Fatti e procedimento

Il regolamento (UE) 2022/515 ha modificato il regolamento (UE) 2022/109, che fissava per il 2022 le possibilità di pesca. Poiché le consultazioni annuali con il Regno Unito per gli stock condivisi si erano concluse il 21 dicembre 2021, il risultato fu recepito nella normativa UE solo successivamente, mediante il regolamento 2022/515. ClientEarth aveva già presentato una prima richiesta di riesame interno contro il regolamento 2022/109 e poi una seconda, oggetto della presente causa, contro il regolamento 2022/515. Il Consiglio ha respinto la seconda richiesta come infondata.

Questioni giuridiche esaminate

Il Tribunale ha affrontato quattro gruppi di censure:

• l’asserito errore nella delimitazione dell’oggetto del riesame interno ex regolamento di Aarhus;
• il preteso superamento, da parte del Consiglio, dei limiti di competenza ex articolo 43, paragrafo 3, TFUE e il rapporto tra TCA e CFP;
• la pretesa violazione dell’approccio precauzionale e dell’approccio ecosistemico;
• il preteso misuse of powers, in quanto il Consiglio avrebbe privilegiato obiettivi socioeconomici di breve periodo.

Inammissibilità/inefficacia del primo motivo

Il Tribunale ha respinto il primo motivo come inefficace. Pur avendo il Consiglio sostenuto che i motivi relativi a incompetenza e misuse of powers non rientravano nell’ambito del riesame interno di cui all’articolo 10 del regolamento n. 1367/2006, esso aveva comunque esaminato nel merito tali argomenti nella decisione contestata. Di conseguenza, la discussione sulla corretta delimitazione dell’ambito del riesame non incideva sulla legalità del provvedimento impugnato.

Rapporto tra TCA e diritto interno della CFP

Nel secondo motivo, ClientEarth sosteneva che, nell’attuare nell’ordinamento UE il risultato delle consultazioni con il Regno Unito, il Consiglio dovesse comunque rispettare integralmente le regole interne della CFP, in particolare l’obiettivo MSY, la precauzione e l’approccio ecosistemico. Il Tribunale ha invece chiarito che il Consiglio e la Commissione avevano effettivamente preso in considerazione il quadro interno UE: la decisione 2021/1875, che fissava la posizione dell’Unione nelle consultazioni, richiamava espressamente gli articoli 2 e 3 del regolamento n. 1380/2013, nonché l’obiettivo di sostenibilità a lungo termine, MSY, riduzione degli scarti e migliore base scientifica.

Il Tribunale ha quindi interpretato i riferimenti del Consiglio al TCA come mero contesto negoziale, non come rinuncia ad applicare la CFP. Ha rilevato che il quadro giuridico applicabile al regolamento 2022/515 restava quello della CFP e del piano pluriennale per le acque occidentali, mentre il TCA rilevava soprattutto nella fase di negoziazione con il Regno Unito.

Articolo 43, paragrafo 3, TFUE e margine di discrezionalità del Consiglio

Il Tribunale ha ribadito la distinzione tra articolo 43, paragrafo 2, TFUE, che riguarda l’adozione delle disposizioni necessarie per la CFP, e articolo 43, paragrafo 3, TFUE, che attribuisce al Consiglio il potere di adottare misure sulla fissazione e ripartizione delle possibilità di pesca. Tali misure sono di natura prevalentemente tecnica e possono essere adottate per attuare il quadro normativo già definito dal legislatore.

Ne deriva che il Consiglio deve agire entro i limiti fissati dal diritto derivato, ma conserva un margine di apprezzamento nel bilanciare gli obiettivi della CFP. In particolare, il Tribunale ha affermato che il secondo comma dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1380/2013, che prevede il raggiungimento dell’MSY entro il 2020 per tutti gli stock, non impone una regola assoluta e isolata. Essa va letta insieme agli obiettivi economici, sociali e occupazionali dell’articolo 2, paragrafo 1, nonché alle disposizioni sugli scarti e sull’approccio ecosistemico.

Mixed fisheries, target stocks e by-catches

Una parte centrale del ragionamento riguarda la distinzione tra target stocks e by-catches nel piano pluriennale per le acque occidentali. Il Tribunale ha osservato che l’articolo 9, paragrafo 5, del regolamento n. 1380/2013 e il considerando 8 riconoscono espressamente la difficoltà di conseguire simultaneamente l’MSY per tutti gli stock nelle mixed fisheries, specie per il fenomeno delle choke species. Il piano pluriennale per le acque occidentali recepisce tale logica:

• per gli stock target, l’articolo 4 stabilisce un obiettivo vincolato di mortalità da pesca entro i range FMSY, da raggiungere il prima possibile e, in linea di principio, entro il 2020;
• per i by-catches, l’articolo 5 prevede che le misure di gestione, incluse le possibilità di pesca, siano fissate tenendo conto del miglior parere scientifico disponibile e della difficoltà di pescare tutti gli stock allo stesso livello di MSY, specialmente quando ciò comporti una chiusura prematura della pesca.

Il Tribunale ha quindi escluso che il termine del 2020 operi in modo identico e senza eccezioni per i by-catches o per gli stock che, in assenza di dati sufficienti, devono essere gestiti come by-catches.

Applicazione al caso concreto degli stock contestati

Per vari stock contestati, il Tribunale ha ritenuto che il Consiglio avesse legittimamente esercitato il proprio margine di discrezionalità:

• per cod del Mare Celtico, whiting, cod di Rockall, cod del West of Scotland e pollack, ha confermato la qualificazione come by-catches o stock da gestire come tali, con conseguente possibilità di fissare TAC superiori alle raccomandazioni ICES per evitare choke situations e chiusure premature;
• per cod nel Mare d’Irlanda e pollack nel Mare Celtico, che sono stock target ma privi di range FMSY per insufficienza di dati, ha ritenuto corretto l’inquadramento come stock da gestire provvisoriamente secondo l’articolo 5 del piano;
• per Northern prawn, non soggetto a un piano pluriennale pertinente, ha osservato che il TAC riguardava solo i by-catches e che il parere ICES vietava le attività mirate ma non escludeva gli sbarchi accessori;
• per gli stock di aringa, ha accettato la funzione di TAC sentinella per la raccolta di dati scientifici.

Approccio precauzionale

Quanto all’approccio precauzionale, il Tribunale ha ricordato che esso impone di non rinviare le misure di conservazione in caso di incertezza scientifica, ma non impone automaticamente di seguire in modo rigido il parere ICES. L’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 1380/2013 richiede infatti di tener conto del parere scientifico, tecnico ed economico disponibile, non di recepirlo sempre integralmente.

Il Tribunale ha quindi ritenuto non manifestamente errata la valutazione del Consiglio per Rockall cod, pollack, cod nel Mare d’Irlanda, undulate ray, Northern prawn e aringhe: il Consiglio aveva considerato i dati più recenti, il livello di rischio per la sostenibilità degli stock, la necessità di evitare choke species e la funzione dei TAC come strumento di raccolta dati o di gestione dei by-catches. Il Tribunale ha inoltre richiamato il principio che la tutela ambientale elevata non coincide necessariamente con il livello massimo tecnicamente possibile.

Approccio ecosistemico

Sul secondo profilo del terzo motivo, il Tribunale ha chiarito che l’approccio ecosistemico obbliga a considerare le interazioni tra specie in una mixed fishery, evitando una gestione monospecifica che trascuri gli effetti sugli stock accessori. Tuttavia, non ne deriva che il TAC dello stock target debba essere sempre ridotto fino al livello necessario a proteggere il by-catch più debole, a prescindere dai costi socioeconomici.

Nel caso di haddock, megrim, anglerfish, sole e Norway lobster, il Tribunale ha ritenuto che il Consiglio avesse bilanciato correttamente gli effetti sull’ecosistema con le esigenze di continuità della pesca e con l’obiettivo di evitare la chiusura precoce delle attività. Ha inoltre sottolineato che il rispetto della landing obligation spetta agli Stati membri e che il Consiglio può presumere che le quote siano gestite come se gli sbarchi obbligatori fossero effettivamente controllati.

Misuse of powers

Il quarto motivo è stato respinto perché non era dimostrato che il regolamento 2022/515 fosse stato adottato per fini estranei o al fine di eludere la procedura dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. Il Tribunale ha ritenuto che gli obiettivi dichiarati dal Consiglio - evitare la chiusura prematura delle pesche e garantire un level playing field per gli operatori UE - fossero obiettivi legittimi, coerenti con il quadro normativo della CFP.

Dispositivo

Il Tribunale ha quindi:

• respinto integralmente il ricorso;
• condannato ClientEarth alle spese del Consiglio;
• disposto che la Commissione sopporti le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che, nella fissazione dei TAC, il Consiglio dispone di un margine di discrezionalità reale ma non illimitato. L’obiettivo MSY resta centrale, ma deve essere letto insieme agli altri obiettivi della CFP e alle specifiche problematiche delle mixed fisheries, incluse le choke species. Per i by-catches, e per gli stock da trattare come tali, il Consiglio può discostarsi dal parere scientifico ICES quando ciò sia giustificato da una valutazione complessiva fondata sulla miglior scienza disponibile, sulla precauzione, sull’approccio ecosistemico e sul bilanciamento socioeconomico previsto dal diritto UE.