Tribunale, Sentenza T-577/22

TAC 2022 e rigetto della richiesta di riesame interno

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da ClientEarth AISBL contro la decisione del Consiglio del 5 luglio 2022, con cui è stata respinta come infondata la richiesta di riesame interno del regolamento (UE) 2022/109 sui contingenti di cattura per il 2022. La controversia si inserisce nel quadro della politica comune della pesca e del regolamento di Aarhus sul riesame interno degli atti amministrativi in materia ambientale.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il Consiglio aveva adottato il regolamento 2022/109 fissando, da un lato, i TAC per gli stock gestiti dagli Stati membri e, dall’altro, TAC provvisori per gli stock gestiti congiuntamente con il Regno Unito, ai sensi dell’articolo 499, paragrafo 2, dell’Accordo di commercio e cooperazione UE-Regno Unito. Dopo la conclusione delle consultazioni bilaterali, il Consiglio ha poi adottato il regolamento (UE) 2022/515, che ha sostituito retroattivamente i TAC provvisori con quelli definitivi.

ClientEarth aveva presentato una prima richiesta di riesame interno contro il regolamento 2022/109 e una seconda contro il regolamento 2022/515. La decisione impugnata ha respinto la prima richiesta in parte perché priva di oggetto e in parte perché infondata.

Questioni sottoposte al Tribunale

Il ricorso era articolato in quattro motivi principali:

• errore sullo scope del riesame interno ex regolamento di Aarhus e violazione della tutela giurisdizionale effettiva;
• errore sulla discrezionalità del Consiglio e sui limiti della competenza ex articolo 43, paragrafo 3, TFUE;
• errori manifesti sull’applicazione dell’approccio precauzionale e dell’approccio ecosistemico;
• sviamento di potere.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• il regolamento (CE) n. 1367/2006, come modificato dal regolamento (UE) 2021/1767, specialmente gli articoli 2, 10, 11 e 12;
• il regolamento (UE) n. 1380/2013 sulla politica comune della pesca, in particolare gli articoli 2, 3, 4, 9, 10, 15 e 16;
• l’articolo 43 TFUE, in particolare i paragrafi 2 e 3;
• l’articolo 191, paragrafo 2, TFUE;
• il regolamento (UE) 2018/973 e il regolamento (UE) 2019/472, relativi ai piani pluriennali per il Mare del Nord e per le acque occidentali;
• gli articoli 498 e 499 dell’Accordo di commercio e cooperazione UE-Regno Unito.

Primo motivo: riesame interno e TAC provvisori

Il Tribunale ha innanzitutto osservato che i TAC provvisori del regolamento 2022/109 erano stati sostituiti retroattivamente dal regolamento 2022/515, adottato dopo la conclusione delle consultazioni con il Regno Unito e applicabile dal 1º gennaio 2022. Di conseguenza, al momento della decisione impugnata il regolamento 2022/109 non produceva più effetti giuridici con riguardo ai TAC condivisi.

Ne ha tratto la conclusione che la richiesta di riesame interno era divenuta priva di oggetto per la parte relativa ai TAC provvisori. Non vi è stata, quindi, violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, anche perché gli argomenti relativi ai TAC definitivi erano stati riproposti nella seconda richiesta di riesame interno e sarebbero stati oggetto di un distinto controllo giurisdizionale nella causa T‑648/22.

Quanto ai motivi di incompetenza e sviamento di potere, il Tribunale ha rilevato che il Consiglio li aveva formalmente considerati estranei all’articolo 10 del regolamento di Aarhus, ma li aveva comunque esaminati nel merito. Perciò, anche se la qualificazione del Consiglio fosse stata discutibile, ciò non incideva sulla legittimità della decisione impugnata.

Secondo motivo: margine di discrezionalità del Consiglio e articolo 43 TFUE

Sul piano sostanziale, il Tribunale ha chiarito il rapporto tra articolo 43, paragrafo 2, e articolo 43, paragrafo 3, TFUE. Le misure di fissazione dei TAC adottate dal Consiglio sono misure primariamente tecniche, ma devono rimanere entro il quadro politico e giuridico stabilito dal legislatore dell’Unione con atti adottati ex articolo 43, paragrafo 2.

Il Tribunale ha poi interpretato l’articolo 2 del regolamento 1380/2013 nel suo complesso. L’obiettivo MSY al più tardi entro il 2020, previsto dal secondo comma del paragrafo 2, è vincolante, ma va letto insieme agli obiettivi economici, sociali e occupazionali del paragrafo 1, nonché al paragrafo 3 sull’approccio ecosistemico. Inoltre, l’articolo 9, paragrafo 5, consente ai piani pluriennali di prevedere misure specifiche per le pescate miste quando l’aumento della selettività non sia possibile.

Applicando tali principi ai regolamenti 2018/973 e 2019/472, il Tribunale ha distinto tra:

• stock target, per i quali l’obiettivo MSY si applica rigidamente;
• by-catches, o stock da trattare come tali, per i quali il Consiglio conserva un margine di discrezionalità per tener conto delle difficoltà delle pescate miste e del rischio di chiusura prematura delle attività di pesca.

Per i TAC contestati relativi a merluzzo nel Kattegat, nasello, pollack, scampo nelle acque occidentali, sogliola comune e altri stock assimilati a by-catch, il Tribunale ha ritenuto che il Consiglio potesse legittimamente discostarsi dal parere ICES e fissare TAC superiori, purché motivati dalla gestione delle pescate miste e da misure funzionalmente collegate.

Per il merluzzo del Kattegat, ha aggiunto che il TAC di 97 tonnellate, pur superiore allo zero consigliato dall’ICES, era accompagnato da misure correttive e da un ulteriore TAC molto basso per lo scampo nel Kattegat e Skagerrak, così da ridurre le catture accessorie di merluzzo e favorirne il recupero. Per il cosiddetto scampo sentinella (NEP/8CU25), il TAC di 1,7 tonnellate coincideva con il livello indicato dall’ICES per la raccolta di dati scientifici.

Terzo motivo: approccio precauzionale

Quanto all’approccio precauzionale, il Tribunale ha ricordato che esso impone di non rinviare le misure di conservazione per effetto dell’incertezza scientifica, ma non obbliga il Consiglio ad adottare automaticamente il livello più restrittivo suggerito dall’ICES. Il Consiglio conserva un margine di apprezzamento nella scelta delle misure necessarie e appropriate, tenendo conto anche dei fattori economici e tecnici di cui all’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento 1380/2013.

Per gli stock soggetti a dati insufficienti o incerti, il Consiglio può quindi combinare il parere ICES con altre informazioni scientifiche aggiornate e con le esigenze delle pescate miste. Nel caso concreto, il Tribunale ha ritenuto plausibile la valutazione del Consiglio secondo cui il buffer prudenziale automatico del 20% raccomandato dall’ICES non dovesse essere applicato in modo meccanico per nasello, pollack, scampo e sogliola, alla luce dei dati più recenti e del rischio di specie soffocanti.

Per il merluzzo del Kattegat, il Tribunale ha considerato adeguato il combinato disposto tra TAC ridotto, misure selettive e limitazioni alla flessibilità annuale. Non è stato dimostrato alcun errore manifesto di valutazione.

Quarto motivo: approccio ecosistemico

Sul versante dell’approccio ecosistemico, il Tribunale ha ribadito che la gestione delle possibilità di pesca deve minimizzare gli impatti negativi sull’ecosistema marino e prendere in considerazione l’interazione tra specie target e catture accessorie nelle pescate miste.

Tuttavia, ciò non implica che il TAC della specie target debba essere automaticamente abbassato al livello che impedirebbe ogni rischio di catture accessorie. Il Consiglio deve piuttosto bilanciare tale esigenza con le difficoltà operative delle pescate miste e con gli obiettivi economici e sociali della politica comune della pesca.

Nel caso concreto, il Tribunale ha rilevato che:

• per lo scampo nel Kattegat e Skagerrak, il TAC era già inferiore alla headline advice ICES proprio per tener conto del merluzzo come cattura accessoria;
• per megrim, anglerfish, whiting, scampo e sogliola nelle acque occidentali, i TAC erano in linea con il parere scientifico e compatibili con i limiti delle specie accessorie associate;
• l’osservanza dell’obbligo di sbarco resta affidata agli Stati membri, e il Consiglio può fondare la fissazione dei TAC sull’assunto che tale obbligo sia rispettato.

Anche sotto questo profilo non è emerso alcun errore manifesto di valutazione.

Sviamento di potere

Il Tribunale ha infine escluso che il Consiglio avesse usato i propri poteri per finalità diverse da quelle previste, o per eludere la procedura legislativa dell’articolo 43, paragrafo 2, TFUE. Poiché il quadro normativo gli conferiva un margine di discrezionalità legittimo nella gestione dei by-catch e delle pescate miste, non poteva parlarsi di alterazione surrettizia dell’obiettivo MSY o di mera tutela del breve termine del settore ittico.

Dispositivo

Il ricorso è stato integralmente respinto. ClientEarth è stata condannata a sopportare le proprie spese e quelle del Consiglio; la Commissione è stata condannata a sopportare le proprie spese.

Principio affermato

La sentenza conferma che, nella fissazione delle possibilità di pesca per stock accessori o gestiti come catture accessorie, il Consiglio può tenere conto delle difficoltà delle pescate miste e del rischio di specie soffocanti e può discostarsi dal livello suggerito dall’ICES, purché rispetti il quadro normativo della politica comune della pesca e non trasformi tale discrezionalità in una deroga generale all’obiettivo MSY per gli stock target.