Sentenza n. 403/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento dei danni conseguenti all'annullamento, con sentenza passata in giudicato, della deliberazione comunale di approvazione di un piano attuativo in variante. L'annullamento era stato disposto per incompetenza della Giunta comunale, poiché il piano avrebbe dovuto essere adottato dal Consiglio comunale. La ricorrente ha dedotto l'illegittimità dell'azione amministrativa, l'affidamento ragionevole e incolpevole nella validità degli atti comunali, la colpa dell'amministrazione, l'assenza di un proprio concorso colposo e il nesso causale tra l'annullamento e le spese sostenute. Ha domandato il ristoro delle spese di progettazione, dell'acquisto delle aree standard, della stipula e gestione della convenzione urbanistica, dei costi delle polizze fideiussorie, delle spese di gestione e dell'IMU, nonché del lucro cessante derivante dalla diminuzione di valore delle aree. In via preliminare, le parti avevano chiesto il rinvio della trattazione in attesa degli sviluppi di un nuovo piano attuativo.

La decisione

Il TAR ha rigettato la richiesta di rinvio, ritenendo insussistenti le situazioni eccezionali richieste dall'art. 73, comma 1-bis, c.p.a.: la domanda risarcitoria non era direttamente collegata al nuovo procedimento urbanistico, non erano indicati tempi certi per la sua definizione e il processo non è nella disponibilità delle parti, dovendo essere assicurate la ragionevole durata e la tutela degli interessi pubblici coinvolti. Il giudice ha dichiarato la giurisdizione amministrativa sulla domanda risarcitoria, trattandosi di danni derivanti dall'annullamento di un provvedimento favorevole in materia rientrante nella giurisdizione esclusiva amministrativa. Nel merito, ha respinto la domanda. Pur dando atto dell'annullamento del piano e della deduzione di varie poste di danno, il TAR ha ritenuto decisiva l'assenza di un affidamento incolpevole e, comunque, del nesso causale. La società, quale proponente del piano, aveva concorso in modo determinante alla formazione dell'atto illegittimo, qualificando il piano come conforme al PGT e orientando così l'iter semplificato e l'individuazione dell'organo competente. Aveva inoltre mantenuto ferma la proposta nonostante le contestazioni dei proprietari confinanti sulla sua non conformità urbanistica, era stata tempestivamente informata del ricorso giurisdizionale notificato nel 2013 e aveva scelto di non costituirsi nel relativo giudizio. La complessità dell'intervento e il ricorso a professionisti tecnici qualificati escludevano altresì che l'errata qualificazione del piano potesse considerarsi errore scusabile. Secondo il TAR, i successivi sacrifici economici non erano quindi imputabili al Comune. Il giudice ha inoltre rilevato che molte spese erano anteriori all'approvazione dell'atto annullato, che le notule non fiscali non provavano l'effettivo esborso e che non era stata dimostrata l'impossibilità di mettere a reddito le aree. Le spese di lite sono state eccezionalmente compensate tra le parti.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto solo per gravi ragioni oggettive idonee a incidere sulle esigenze fondamentali di difesa; la decisione resta rimessa al giudice, nel rispetto del giusto processo e della ragionevole durata.

• art. 133 c.p.a.

  La domanda risarcitoria rientra nella giurisdizione amministrativa esclusiva quando riguarda l'annullamento di un provvedimento favorevole in una materia devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 29 c.p.a.

  La proposizione dell'azione di annullamento entro il termine decadenziale pone il destinatario del provvedimento favorevole nella condizione di conoscere la possibile illegittimità dell'atto e di difenderlo, incidendo sulla configurabilità di un affidamento incolpevole.

• art. 12, comma 4, l.r. Lombardia n. 12/2005

  La società proponente il piano attuativo assume un ruolo rilevante nella formazione e qualificazione della proposta; tale apporto è stato valorizzato per escludere l'affidamento incolpevole quando l'illegittimità deriva proprio dalla qualificazione attribuita dal proponente.

• art. 1147, comma 2, c.c.

  la buona fede non giova se l'ignoranza dipende da colpa grave

  La regola è richiamata quale criterio generale per escludere la tutela dell'affidamento quando l'ignoranza dell'illegittimità dipende da colpa grave.

Massime di principio

• La tutela risarcitoria conseguente all'annullamento di un provvedimento amministrativo favorevole non reintegra il bene della vita risultato non spettante, ma protegge il ragionevole e incolpevole convincimento del privato circa la spettanza del bene o la stabilità dell'atto.
• L'affidamento incolpevole è escluso quando il privato ha concorso in modo determinante alla formazione dell'illegittimità del provvedimento, soprattutto se l'illegittimità deriva dalla qualificazione giuridica o tecnica da lui stesso attribuita alla propria proposta.
• L'affidamento tutelabile viene meno, o quantomeno si attenua fino a escludere la sua incolpevolezza, quando il destinatario conosce le specifiche censure di illegittimità proposte contro l'atto favorevole e, pur potendo difenderlo, non partecipa al giudizio di annullamento.
• Nella valutazione dell'affidamento del destinatario di un provvedimento favorevole rilevano la complessità tecnica dell'intervento e il livello di qualificazione dei professionisti incaricati: l'errore sulla conformità urbanistica di un piano non è scusabile quando avrebbe dovuto essere riconosciuto da operatori qualificati.
• Il rinvio della trattazione ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. richiede situazioni eccezionali e gravi ragioni oggettive incidenti sul diritto di difesa; la pendenza o la presentazione di un nuovo procedimento amministrativo, non direttamente collegato alla domanda risarcitoria e privo di tempi certi, non è sufficiente.
• La giurisdizione amministrativa sussiste sulla domanda risarcitoria relativa all'annullamento di un provvedimento favorevole adottato in una materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Come è indicizzato