Ordinanza n. 14647/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La banca ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo ottenuto dal GSE per il recupero, nei confronti della beneficiaria dell'incentivo e della banca cessionaria, delle somme erogate in relazione a una convenzione ventennale per un impianto fotovoltaico. L'opponente ha dedotto l'insussistenza del credito e il difetto di prova, sostenendo che la cessione del credito aveva funzione di garanzia, che i pagamenti erano stati effettuati in favore della beneficiaria su un conto corrente presso la banca e che il GSE non aveva dimostrato l'effettiva erogazione alla cessionaria dell'intero importo richiesto. Nel corso del giudizio il TAR ha sollevato d'ufficio il possibile difetto di giurisdizione, alla luce del nuovo orientamento delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, secondo cui, una volta consolidato il provvedimento di decadenza o annullamento dell'ammissione agli incentivi, la controversia sulla restituzione delle somme appartiene alla giurisdizione ordinaria, trattandosi di una pretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo e non più sull'esercizio di poteri amministrativi. Il GSE ha sostenuto invece la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., richiamando i poteri pubblicistici di controllo, decadenza e recupero degli incentivi previsti dall'art. 42 d.lgs. 28/2011, nonché la natura accessoria della convenzione rispetto al provvedimento di concessione dell'incentivo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., nella parte in cui, secondo il diritto vivente formatosi nelle pronunce delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, esclude dalla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie restitutorie o comunque relative a diritti patrimoniali consequenziali, anche di fonte restitutoria, concernenti incentivi alla produzione di energia quando il provvedimento presupposto di decadenza o annullamento sia divenuto definitivo. Il Collegio ha ritenuto la questione rilevante perché l'adesione all'orientamento della Cassazione avrebbe imposto la declaratoria del difetto di giurisdizione nel giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo, mentre l'eventuale accoglimento della questione consentirebbe al TAR di decidere il merito. La non manifesta infondatezza è stata ravvisata in relazione agli artt. 3, 24, 111, 113, 25 e 103 Cost.: secondo il TAR, l'esclusione delle pretese restitutorie determinerebbe un'irragionevole disparità rispetto alle pretese risarcitorie, una riduzione della pienezza della tutela e una possibile vanificazione del ricorso monitorio previsto dall'art. 118 c.p.a.; inoltre, introdurrebbe un criterio di riparto dipendente dallo stato processuale del provvedimento presupposto e non dalla materia, compromettendo la predeterminazione del giudice naturale e i limiti costituzionali della giurisdizione esclusiva. Il TAR ha valorizzato il carattere pubblicistico dei poteri del GSE, compreso il potere-dovere di recuperare le somme indebitamente erogate, e la stretta connessione tra la pretesa restitutoria e le procedure e i provvedimenti concernenti la produzione di energia. Il giudizio è stato sospeso; ogni decisione sul merito dell'opposizione e sulle spese è stata riservata all'esito della pronuncia della Corte costituzionale. Gli atti sono stati trasmessi alla Corte costituzionale e sono state disposte le comunicazioni e notificazioni previste.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia

  Il TAR dubita della legittimità costituzionale della disposizione, come interpretata dal diritto vivente della Cassazione, nella parte in cui esclude le controversie restitutorie o relative a diritti patrimoniali consequenziali connesse agli incentivi energetici quando il provvedimento presupposto sia divenuto definitivo.

• art. 42, commi 1 e 3, d.lgs. 28/2011

  il GSE ... dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate

  La norma è valorizzata come fondamento dei poteri amministrativi di controllo, decadenza, modifica e recupero degli incentivi attribuiti al GSE.

• art. 118 c.p.a.

  nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale

  Il ricorso monitorio è considerato espressione della pienezza della tutela nella giurisdizione esclusiva; secondo il TAR, l'orientamento contestato rischia di renderlo inutilizzabile proprio quando la pretesa restitutoria diviene certa per effetto della definitività del provvedimento presupposto.

• art. 7, commi 4 e 7, c.p.a.

  diritti patrimoniali consequenziali

  Il TAR richiama la disposizione per sostenere la concentrazione davanti al giudice amministrativo delle forme di tutela, comprese quelle relative ai diritti patrimoniali consequenziali, nelle materie attribuite alla sua giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2), c.p.a.

  formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo

  La norma è richiamata perché la convenzione accessoria alla concessione dell'incentivo è ritenuta idonea a radicare, insieme all'art. 133, lett. o), la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative al rapporto incentivante.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È richiamato quale parametro dei presupposti per l'annullamento d'ufficio dei provvedimenti di ammissione agli incentivi.

• art. 3, comma 1, Cost.

  Parametro invocato per la possibile disparità irragionevole tra azioni risarcitorie, comprese quelle in forma specifica, e azioni restitutorie nella materia della produzione di energia.

• art. 24, comma 1, Cost.

  tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi

  Parametro riferito al principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale.

• art. 111, comma 1, Cost.

  Richiamato in correlazione con il principio di pienezza della tutela giurisdizionale.

• art. 113, comma 2, Cost.

  Richiamato in correlazione con la pienezza della tutela contro gli atti della pubblica amministrazione.

• art. 25, comma 1, Cost.

  Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge

  Parametro invocato perché il riparto fondato sulla definitività del provvedimento presupposto potrebbe determinare una variabile e irrazionale individuazione del giudice competente.

• art. 103, comma 1, Cost.

  in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi

  Parametro invocato per sostenere che la materia della produzione di energia, caratterizzata dall'intreccio tra poteri pubblicistici e rapporti patrimoniali, deve comprendere anche le pretese restitutorie strettamente connesse all'esercizio dei poteri del GSE.

Massime di principio

• La questione di legittimità costituzionale dell'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. è rilevante quando, in un giudizio relativo alla restituzione di incentivi energetici, l'adesione al diritto vivente della Cassazione imporrebbe di declinare la giurisdizione amministrativa, mentre l'eventuale estensione della giurisdizione esclusiva alle pretese restitutorie consentirebbe la decisione della controversia nel merito.
• È costituzionalmente dubbia l'interpretazione dell'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. che, dopo la definitività del provvedimento di decadenza o annullamento dell'incentivo, devolva la successiva azione restitutoria al giudice ordinario anziché al giudice amministrativo, quando la pretesa sia strettamente connessa a procedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia.
• Nella materia degli incentivi energetici, il potere del GSE di controllare il rapporto incentivante e disporre il recupero delle somme indebitamente erogate costituisce, secondo il giudice rimettente, esercizio di una funzione amministrativa collegata a un interesse pubblico e non una mera attività privatistica di ripetizione dell'indebito.
• La concentrazione davanti al giudice amministrativo delle controversie relative agli incentivi energetici, comprese quelle restitutorie, è ritenuta funzionale alla pienezza della tutela e all'effettività del ricorso monitorio previsto dall'art. 118 c.p.a. nelle materie di giurisdizione esclusiva.
• Secondo il giudice rimettente, il criterio di riparto della giurisdizione non dovrebbe dipendere dalla circostanza che il provvedimento presupposto sia ancora contestabile, sia stato impugnato o sia divenuto inoppugnabile, ma dalla connessione sostanziale della pretesa con una procedura o un provvedimento amministrativo concernente la produzione di energia.

Come è indicizzato