Sentenza n. 10313/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto l’approvazione di 107 richieste di certificazione dei risparmi energetici relative a interventi standardizzati di isolamento di pareti e coperture. A seguito di un controllo documentale, il GSE aveva dichiarato la decadenza dagli incentivi per 16 richieste, rilevando la mancata produzione di documentazione comprovante i requisiti autodichiarati, tra cui la riconducibilità degli interventi ai clienti partecipanti e il rispetto del divieto di cumulo con altri incentivi. La società ha quindi chiesto il riesame ai sensi dell’art. 56 d.l. 76/2020, ma il GSE ha confermato la decadenza, ritenendo che le criticità integrassero una falsa rappresentazione dei fatti e non una mera irregolarità sanabile. Con il ricorso sono stati dedotti: violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, dell’art. 21-nonies l. 241/1990, delle Linee guida AEEG EEN 9/11 e del d.m. 28 dicembre 2012; difetto di istruttoria e motivazione; eccesso di potere per sviamento, perplessità, contraddittorietà e travisamento; violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, affidamento e legalità; erronea applicazione retroattiva dei chiarimenti operativi del GSE; illegittimità della richiesta di documentazione ulteriore rispetto ai dati necessari per il metodo standard; mancata applicazione della riduzione dell’incentivo, anziché della decadenza; violazione degli artt. 3, 10 e 10-bis l. 241/1990 per omessa considerazione delle osservazioni presentate nel procedimento di riesame.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che il GSE disponesse di un potere di verifica ampio, fondato sull’art. 42 d.lgs. 28/2011, sul d.m. 28 dicembre 2012, sulle Linee guida AEEG EEN 9/11 e sulla disciplina delle dichiarazioni sostitutive di cui al d.P.R. 445/2000. Tale potere consente di richiedere, anche dopo l’ammissione agli incentivi, documentazione ulteriore rispetto a quella inizialmente trasmessa, purché necessaria a verificare la veridicità delle dichiarazioni, l’effettiva realizzazione degli interventi, la riconducibilità degli stessi ai clienti indicati, l’effettivo risparmio energetico e il rispetto del divieto di cumulo. La documentazione relativa ai clienti partecipanti e alla liberatoria è stata ritenuta indispensabile e non meramente formalistica. Il Collegio ha escluso che si trattasse di applicazione retroattiva dei chiarimenti operativi del 2017, poiché gli adempimenti richiesti trovavano già fondamento nella disciplina primaria e regolatoria vigente. Ha inoltre qualificato la decadenza dagli incentivi come potere di decadenza accertativa, distinto dall’annullamento d’ufficio, sebbene soggetto, dopo la novella, a condizioni in parte assimilate a quelle dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il termine di 18 mesi non è stato ritenuto applicabile alla fattispecie: il provvedimento originario di decadenza era anteriore alla novella del 2020 e il procedimento impugnato costituiva uno speciale riesame attivato dalla stessa interessata ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020. La società, avendo richiesto la riapertura dell’istruttoria, non poteva lamentare che il riesame avesse comportato una nuova valutazione documentale. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata sostituzione della decadenza con la riduzione dell’incentivo, poiché quest’ultima è prevista soltanto per violazioni non rilevanti, mentre la mancata dimostrazione dei requisiti autodichiarati e del rispetto del divieto di cumulo è stata considerata violazione rilevante. Infine, il provvedimento di riesame è stato ritenuto adeguatamente motivato, in quanto fondato sull’analisi della documentazione prodotta in relazione ai singoli rilievi. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Il GSE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente [...], dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell'istanza a cura del soggetto interessato.

  Disciplina uno speciale procedimento di riesame, attivabile su richiesta dell’interessato, relativo a provvedimenti di decadenza dagli incentivi oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti; il riesame richiede una nuova valutazione della documentazione e non si esaurisce nella mera ripetizione delle contestazioni già formulate.

• art. 42, commi 3, 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  >Il GSE [...] dispone la decadenza dagli incentivi [...] in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della L. 7 agosto 1990, n. 241.

  Attribuisce al GSE il potere di verifica e controllo degli incentivi e consente la decadenza in presenza di violazioni rilevanti o di falsa rappresentazione dei fatti; la riduzione dell’incentivo opera solo per violazioni non rilevanti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine di 18 mesi per l’annullamento d’ufficio non è stato ritenuto parametro applicabile al provvedimento originario di decadenza, adottato prima della novella del 2020, né al successivo procedimento speciale di riesame.

• art. 14, comma 2, Linee guida AEEG EEN 9/11

  Al fine di consentire i controlli [...] i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare [...] la documentazione idonea [...] a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione.

  Impone la conservazione di documentazione idonea al controllo, secondo una categoria aperta e non limitata a un elenco tassativo di documenti.

• art. 7, comma 3, d.m. 11 gennaio 2017

  Legittima il GSE, nell’esercizio dei controlli, a richiedere al soggetto proponente informazioni aggiuntive rispetto a quelle trasmesse.

• art. 10 d.m. 28 dicembre 2012

  I certificati bianchi emessi per i progetti presentati dopo l'entrata in vigore del presente decreto non sono cumulabili con altri incentivi, comunque denominati, a carico delle tariffe dell'energia elettrica e del gas e con altri incentivi statali.

  Il divieto di cumulo rende necessaria, in sede di controllo, la documentazione idonea a verificare l’assenza di altri incentivi riferiti ai medesimi interventi.

• artt. 46 e 47 d.P.R. 445/2000

  Le dichiarazioni sostitutive rese per accedere agli incentivi possono essere sottoposte a controllo quanto alla loro veridicità e attendibilità.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  È richiamato dalla disciplina sopravvenuta, ma non determina, nel caso deciso, l’applicazione del termine di 18 mesi al provvedimento di decadenza adottato prima della novella.

Massime di principio

• Il potere del GSE di verificare gli incentivi per il risparmio energetico non è limitato alla documentazione trasmessa al momento della domanda: il Gestore può richiedere documenti e informazioni ulteriori, anche dopo l’ammissione, quando siano necessari a verificare la veridicità delle dichiarazioni, l’effettiva realizzazione degli interventi, la loro riconducibilità ai soggetti indicati, l’effettività dei risparmi e l’assenza di cumulo di benefici pubblici.
• L’obbligo del titolare del progetto di conservare la documentazione utile ai controlli ha contenuto aperto e non si esaurisce nei documenti tassativamente elencati nella disciplina applicabile; la mancata disponibilità della documentazione necessaria può impedire la verifica della veridicità e attendibilità delle dichiarazioni rese.
• La decadenza dagli incentivi per falsità o non veridicità delle dichiarazioni, o per violazione di prescrizioni essenziali per il mantenimento del beneficio, costituisce una decadenza accertativa, distinta dall’annullamento d’ufficio, con carattere vincolato una volta verificati i relativi presupposti.
• La disciplina sopravvenuta che introduce uno speciale riesame dei provvedimenti di decadenza deve essere applicata mediante un autonomo procedimento amministrativo attivato dall’interessato; il giudice non può applicarla direttamente nel giudizio di impugnazione dell’originario provvedimento, la cui legittimità va valutata secondo il principio tempus regit actum.
• La riduzione dell’incentivo, in luogo della decadenza, è applicabile soltanto quando la violazione accertata non sia rilevante; la mancata dimostrazione di requisiti autodichiarati essenziali e del rispetto del divieto di cumulo può integrare una violazione rilevante, idonea a giustificare la decadenza integrale.
• Quando l’interessato attiva uno speciale procedimento di riesame che comporta una nuova valutazione della documentazione e dei presupposti dell’incentivo, non può successivamente lamentare che l’amministrazione abbia riaperto l’istruttoria invece di limitarsi a ripetere le contestazioni già formulate.

Come è indicizzato