Sentenza n. 648/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’associazione aveva chiesto in primo grado il risarcimento dei danni causati dal diniego della concessione demaniale marittima richiesta il 25 febbraio 1999 per realizzare un pontile e ricoverare imbarcazioni. Il TAR aveva respinto la domanda ritenendo non provata la spettanza del bene della vita e osservando che il rilascio della concessione richiedeva valutazioni discrezionali, anche in rapporto agli interessi pubblici e ambientali. Con un unico articolato motivo d’appello, l’associazione ha dedotto violazione dell’art. 30 c.p.a., error in iudicando, travisamento dei fatti e degli atti, nonché motivazione erronea e irragionevole. Ha sostenuto che il TAR avesse frainteso la sentenza del 2013 che aveva annullato il diniego: l’Amministrazione regionale, con nota del 23 giugno 2000, aveva autorizzato la Capitaneria al rilascio della concessione, dopo avere esaminato e disatteso le osservazioni del Comune e dei frontisti, e aveva poi mutato indirizzo senza fatti nuovi o nuove valutazioni. Secondo l’appellante, ciò dimostrava la spettanza del bene e rendeva superfluo un ulteriore giudizio prognostico. Ha inoltre riproposto la domanda di danno emergente, indicato in euro 150.800, e di lucro cessante, quantificato in euro 1.169.632, richiamando una relazione tecnico-contabile e le spese sostenute per i materiali del pontile.

La decisione

L’appello è stato accolto parzialmente e la sentenza del TAR riformata. Il CGARS ha rilevato che il precedente giudicato di annullamento non riguardava un mero vizio formale: l’Amministrazione aveva prima autorizzato il rilascio della concessione, dopo aver valutato le opposizioni, e poi aveva sospeso e negato il rilascio sulla base delle medesime circostanze, con contraddittorietà e difetto di motivazione. Il giudizio prognostico sulla spettanza del bene ha avuto esito favorevole all’associazione: la precedente autorizzazione regionale, i pareri favorevoli acquisiti e gli adempimenti già compiuti per il rilascio dimostravano che, secondo un criterio di normalità, l’istanza era destinata a essere accolta. Il Collegio ha ravvisato evento dannoso, ingiustizia del danno, colpa grave dell’Amministrazione e nesso causale, escludendo che la complessità delle valutazioni o un errore scusabile giustificassero la condotta. Ha tuttavia ridotto la quantificazione richiesta: per danno emergente ha riconosciuto le tre fatture documentate, pari a euro 5.038,68, euro 6.566,67 ed euro 462,75; per il lucro cessante ha proceduto a liquidazione equitativa, riferita a quattro anni di concessione e non agli otto richiesti. Ha quindi liquidato il danno complessivo, direttamente in moneta attuale, in euro 130.000, oltre interessi legali dalla pubblicazione della sentenza al saldo. L’Assessorato è stato condannato anche alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000 oltre spese generali e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Ricondotto nell’alveo normativo del "risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi", di cui all'art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell'ingiustizia del danno (che deve essere oggetto di prova nel giudizio) implica che il risarcimento può essere riconosciuto soltanto quando l'esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere od ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi, dato che il rapporto amministrativo si caratterizza per l'esercizio unilaterale del potere nell'interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell'illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana dell'amministrazione.

  La tutela risarcitoria per lesione di interessi legittimi richiede la prova che l’esercizio illegittimo del potere abbia leso un bene della vita spettante al privato; per gli interessi pretensivi la spettanza va verificata in concreto, anche attraverso un giudizio prognostico.

• art. 2043 c.c.

  Dunque, gli elementi costitutivi della responsabilità civile della pubblica amministrazione sono quelli di cui all'art. 2043 c.c., ossia, sotto il profilo oggettivo, il nesso di causalità materiale e il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo, e, sotto il profilo soggettivo, il dolo o la colpa.

  La responsabilità della pubblica amministrazione da illegittimo esercizio della funzione richiede danno ingiusto e causalmente riconducibile alla condotta, oltre all’elemento soggettivo del dolo o della colpa.

• art. 2697 c.c.

  Per giurisprudenza consolidata, è il danneggiato che deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia i presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale) sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante).

  L’onere di provare gli elementi oggettivi e soggettivi della domanda risarcitoria grava sul danneggiato, inclusi l’esistenza e l’ammontare del danno, l’ingiustizia, il nesso causale e il dolo o la colpa.

• artt. 2056 e 1226 c.c.

  Inoltre, ritiene il Collegio che il danno risarcibile vada rapportato prevalentemente (fatta eccezione, dunque, per le tre fatture sopra richiamate) al c.d. “lucro cessante” e che la liquidazione del danno patrimoniale vada operata, non essendo suscettibile di prova diretta nel suo preciso ammontare, in via equitativa, ai sensi degli artt. 2056 e 1226 c.c., e che lo stesso possa essere commisurato (in assenza di bilanci o dichiarazioni dei redditi) in ragione del 8% dell’utile netto o avanzo di gestione, come calcolato dalla società appellante nella richiamata relazione tecnico-contabile, pari a 146.204,00, determinato, tuttavia, per la durata della concessione demaniale di anni 4 (e non già di anni 8, come da richiesta della società appellante che ha tenuto conto anche del periodo del rinnovo), nella somma di euro 46.785,28, per complessivi euro 58.853,38 (12.061,1 + 46.785,28), oltre gli interessi legali sul capitale rivalutato anno per anno in base agli indici Istat

  Quando il danno patrimoniale è provato nella sua esistenza ma non è dimostrabile nel preciso ammontare, il giudice può liquidarlo equitativamente. Nel caso concreto il lucro cessante è stato stimato sulla base dell’utile indicato nella relazione e limitato alla durata iniziale di quattro anni della concessione.

Massime di principio

• Nelle domande risarcitorie da illegittimo esercizio del potere, l’ingiustizia del danno presuppone la lesione di un bene della vita al quale il privato aveva titolo; quando è dedotto un interesse pretensivo, la spettanza va accertata mediante una prognosi concreta sull’esito che avrebbe avuto il procedimento secondo la normativa applicabile e gli elementi acquisiti.
• L’annullamento di un provvedimento per eccesso di potere non esclude di per sé il risarcimento solo perché l’Amministrazione deve riesercitare il potere: il giudice può valutare, secondo il criterio del più probabile che non, se l’esito favorevole fosse prognosticamente spettante, senza trasformare la necessità di riedizione in una preclusione generale alla tutela risarcitoria.
• Il danneggiato deve provare gli elementi costitutivi della responsabilità della pubblica amministrazione, inclusi danno, ammontare, ingiustizia, nesso causale e dolo o colpa; l’illegittimità dell’atto o il suo annullamento non determinano automaticamente né presumono l’esistenza del danno.
• Il nesso causale tra condotta amministrativa ed evento lesivo va accertato secondo la teoria condizionalistica e la regola del più probabile che non, temperata dalla causalità adeguata e da un giudizio controfattuale e prognostico ex ante.
• Se l’esistenza del danno è accertata ma il suo preciso ammontare non è dimostrabile, la liquidazione può avvenire in via equitativa; le poste prive di adeguato supporto probatorio non sono riconoscibili, mentre i costi documentati possono essere liquidati sulla base delle fatture prodotte.

Come è indicizzato