Sentenza n. 203/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva accolto il ricorso contro il diniego di riconoscimento di un attestato rilasciato da un’università rumena nell’ambito di un programma postuniversitario di formazione per insegnanti di sostegno. L’appello deduceva: erroneità della qualificazione dell’attestato come titolo abilitante e idoneo al riconoscimento; inapplicabilità del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 al procedimento speciale di riconoscimento delle qualifiche professionali; insussistenza di un obbligo ministeriale di acquisire autonomamente ulteriore documentazione; adeguatezza della comparazione tra il percorso formativo rumeno e quello italiano; legittimità del mancato ricorso a misure compensative, ritenute non idonee a colmare le differenze sostanziali e tali da trasformare una formazione non abilitante in un nuovo percorso abilitativo; contrasto della sentenza con la giurisprudenza amministrativa. L’appellato ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per notificazione presso i precedenti difensori, nonché per la mancata deduzione in primo grado di eccezioni e difese da parte del Ministero, e ha contestato nel merito la valutazione ministeriale, sostenendo l’equivalenza dei percorsi, l’esistenza di tirocinio ed esame finale, la rilevanza dell’esperienza professionale e la sussistenza di una disparità di trattamento rispetto ad altri titoli analoghi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni preliminari dell’appellato. La notificazione dell’appello effettuata presso i difensori originari, successivamente revocati e sostituiti, è stata qualificata come nulla e non inesistente, perché eseguita presso soggetti comunque collegati al destinatario; la nullità è stata sanata dalla costituzione dell’appellato, ai sensi dell’art. 156, terzo comma, c.p.c., applicabile al processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a. Anche la costituzione meramente formale del Ministero in primo grado non precludeva la proposizione dell’appello, fermo il divieto di nova ex art. 104 c.p.a. Nel merito, il Collegio ha ritenuto fondati, con efficacia assorbente, i motivi relativi alla sufficienza della comparazione ministeriale e alla legittimità del mancato ricorso a misure compensative. Il decreto ministeriale aveva esaminato analiticamente il percorso rumeno e lo aveva confrontato con la formazione italiana prevista per la specializzazione sul sostegno, rilevando, tra l’altro, il carattere unico e indifferenziato del corso rumeno rispetto ai diversi ordini e gradi scolastici e alle diverse disabilità, l’assenza di adeguata specificità dei contenuti, laboratori e tirocini, la carenza di elementi verificabili sulle modalità del tirocinio e dell’esame finale e l’apertura del corso anche ad ambiti non scolastici. Tali differenze sono state ritenute sostanziali e non colmabili con misure compensative. Queste ultime, infatti, non possono trasformarsi in un nuovo percorso abilitativo individuale, sostitutivo delle procedure interne di specializzazione. Il titolo estero, pertanto, non poteva essere riconosciuto come abilitante all’insegnamento specializzato sul sostegno, ferma restando la possibilità di accesso all’insegnamento non specializzato secondo i titoli e le procedure italiane. Il Collegio ha inoltre ritenuto fondato il motivo relativo al preavviso di rigetto: l’apporto partecipativo non avrebbe potuto modificare l’esito, poiché la comparazione già svolta evidenziava l’insussistenza dei presupposti per il riconoscimento. Il motivo sulla disparità di trattamento è stato comunque ritenuto generico e privo di prova della perfetta identità delle situazioni comparate. La sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato respinto e le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Hanno disciplinato il precedente giudizio sul silenzio instaurato dal richiedente a fronte dell’inerzia ministeriale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il mancato preavviso di rigetto non determina l’illegittimità quando, alla luce dell’istruttoria e della comparazione svolta, l’apporto partecipativo non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

• artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007

  Gli strumenti di acquisizione della documentazione nel procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali non impongono, secondo la prospettazione accolta dal Collegio, la trasformazione dell’amministrazione in sostituto dell’istante nell’assolvimento dell’onere documentale.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Le misure compensative riguardano le differenze tra qualifiche professionali e non possono essere utilizzate per trasformare una formazione radicalmente inidonea in un nuovo titolo abilitante.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello deve contenere una critica puntuale alle ragioni della sentenza impugnata; il giudizio di appello è una revisio prioris instantiae delimitata dai motivi d’impugnazione.

• art. 104, commi 1 e 2, c.p.a.

  La parte che si è costituita solo formalmente in primo grado incontra in appello il divieto di nuove eccezioni in senso stretto e di nuove prove, salvo i presupposti previsti per le prove indispensabili non disponibili o divenute necessarie in appello.

• art. 156, comma 3, c.p.c.

  La nullità della notificazione è sanata con efficacia retroattiva dalla costituzione del destinatario quando l’atto abbia comunque raggiunto il suo scopo.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabili al processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui la disciplina della sanatoria della notificazione nulla.

• art. 44, comma 4, c.p.a.

  In caso di notificazione nulla, ove il destinatario non si costituisca, il giudice deve assegnare un termine perentorio per la rinnovazione, non dichiarare automaticamente l’inammissibilità dell’impugnazione.

• artt. 45 e 49 TFUE

  I principi di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento impongono il riconoscimento del titolo estero quando la comparazione evidenzi la corrispondenza delle conoscenze e qualifiche; in caso di corrispondenza parziale o differenze sostanziali, possono essere richieste o fissate misure idonee a colmare le lacune.

• direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali richiede una comparazione concreta tra formazione estera e requisiti dello Stato ospitante; il riconoscimento può essere negato quando le differenze formative siano sostanziali e incolmabili mediante misure compensative.

• d.m. 30 settembre 2011

  Individua i criteri e le modalità dei corsi italiani per la specializzazione sul sostegno, caratterizzati da specificità per ordine e grado di scuola, articolazione dei contenuti, laboratori, tirocinio ed esame finale.

• art. 9 d.m. 30 settembre 2011

  Prevede l’esame finale del percorso italiano di specializzazione, elemento utilizzato nella comparazione con la formazione estera.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale estera, l’amministrazione deve svolgere una comparazione concreta, analitica e motivata tra le conoscenze e competenze attestate dal percorso straniero e quelle richieste dall’ordinamento nazionale; il riconoscimento può essere negato quando emergano differenze sostanziali tali da rendere la formazione estera complessivamente inidonea all’accesso alla professione regolamentata.
• Le misure compensative ammesse nell’ambito del riconoscimento delle qualifiche professionali servono a colmare lacune circoscritte e non possono essere utilizzate per trasformare una formazione radicalmente diversa e non abilitante in un nuovo titolo abilitativo, sostitutivo dei percorsi selettivi e formativi previsti dall’ordinamento nazionale.
• Il mancato invio del preavviso di rigetto non comporta l’illegittimità del diniego quando l’amministrazione abbia già accertato, mediante un’istruttoria completa e una comparazione adeguatamente motivata, l’assenza dei presupposti sostanziali e risulti che l’apporto partecipativo non avrebbe potuto modificare l’esito del procedimento.
• La notificazione dell’impugnazione eseguita presso il precedente difensore, revocato e sostituito nel corso del giudizio, è affetta da nullità e non da inesistenza quando il destinatario e il soggetto notificato conservino un collegamento processuale; la nullità è sanata dalla costituzione del destinatario e, in sua assenza, deve essere rinnovata nel termine assegnato dal giudice.
• La disparità di trattamento quale figura sintomatica di eccesso di potere richiede la prova della perfetta identità delle situazioni poste a confronto; la mera allegazione dell’esistenza di provvedimenti più favorevoli adottati in casi asseritamente analoghi non è sufficiente.
• La mancata articolazione di difese in primo grado non preclude, di per sé, la proposizione dell’appello contro una sentenza sfavorevole, ma comporta il rispetto dei limiti del devolutum e del divieto di nova, con particolare riguardo alle nuove eccezioni in senso stretto e alle prove già nella disponibilità della parte.

Come è indicizzato