Tribunale, Sentenza T-29/17

Revoca dell’immunità di giurisdizione di un funzionario OLAF: contraddittorio e atto lesivo

La causa riguarda il ricorso proposto ex articolo 270 TFUE da RQ, funzionario della Commissione e direttore generale dell’OLAF, avverso la decisione con cui la Commissione ha revocato parzialmente la sua immunità di giurisdizione. Il Tribunale affronta sia la ricevibilità del ricorso, sia il rispetto del diritto di essere ascoltato prima dell’adozione della decisione.

Fatti e contesto fattuale

L’origine della vicenda risale a una denuncia presentata da Swedish Match nel maggio 2012 su presunti tentativi di corruzione che avrebbero coinvolto l’allora commissario John Dalli. L’OLAF avviò un’indagine amministrativa e, nel corso della stessa, registrò una conversazione telefonica del 3 luglio 2012 tra il sig. Zammit e il segretario generale dell’ESTOC, utilizzando un telefono portatile nei locali dell’OLAF e con il consenso e in presenza del ricorrente.

Dopo la chiusura dell’indagine, in Belgio furono avviate iniziative penali per ipotesi di intercettazione illegale. Le autorità giudiziarie belghe chiesero alla Commissione la revoca dell’immunità di alcuni dipendenti OLAF, poi limitata al solo RQ, per poterlo sentire in qualità di imputato. La Commissione chiese dapprima chiarimenti, poi ricevette una domanda reiterata dal procuratore federale belga con elementi ritenuti più circostanziati.

La decisione impugnata

Con decisione C(2016) 1449 final del 2 marzo 2016, la Commissione revocò parzialmente l’immunità di giurisdizione del ricorrente, limitatamente alle contestazioni relative alla presunta intercettazione telefonica del 3 luglio 2012. La Commissione ritenne di dover cooperare con le autorità nazionali e di poter revocare l’immunità quando la domanda fosse sufficientemente chiara e precisa; richiamò inoltre la specificità del regolamento n. 883/2013 sull’OLAF e precisò che la revoca non implicava un giudizio di merito sulla colpevolezza.

Ricevibilità: la revoca dell’immunità è un atto lesivo

Il Tribunale respinge l’eccezione di irricevibilità basata sulla pretesa mancanza di atto lesivo. Richiamando la giurisprudenza, afferma che un provvedimento è lesivo quando produce effetti giuridici vincolanti che incidono immediatamente e direttamente sulla situazione dell’interessato. La revoca dell’immunità sopprime infatti la protezione accordata dal protocollo n. 7 e riporta il funzionario allo status di soggetto pienamente sottoposto al diritto comune nazionale, esponendolo a misure giudiziarie senza necessità di atti ulteriori di attuazione.

Il Tribunale precisa che il potere discrezionale dell’autorità nazionale di proseguire o meno il procedimento penale non elimina il carattere lesivo della revoca. Per questo motivo, il ricorso è ammissibile.

Diritto di essere ascoltato e segreto istruttorio

Nel merito, il Tribunale si concentra sul quinto motivo, relativo alla violazione dei diritti della difesa, e in particolare del diritto di essere ascoltato sancito dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta. È pacifico che RQ non sia stato sentito prima della decisione.

Il Tribunale ricorda che il diritto di essere ascoltato può subire restrizioni solo se previste dalla legge, rispettose del contenuto essenziale del diritto, necessarie e proporzionate rispetto a un obiettivo di interesse generale ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Il segreto istruttorio costituisce un obiettivo legittimo, in quanto tutela sia il buon andamento delle indagini penali sia la presunzione di innocenza.

Tuttavia, la Commissione doveva verificare concretamente, in cooperazione leale con le autorità belghe ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, se fosse possibile conciliare il segreto istruttorio con il diritto di difesa, ad esempio mediante una versione non riservata della domanda o un’esposizione degli elementi sensibili. Il Tribunale rileva che tale ponderazione non è stata adeguatamente svolta: la Commissione non ha chiesto spiegazioni sufficienti sulle ragioni del diniego nazionale, né risulta che abbia esplorato soluzioni intermedie meno restrittive.

Ragioni dell’annullamento

Per il Tribunale, la mancata audizione preliminare del ricorrente ha ecceduto quanto necessario per tutelare il segreto istruttorio e ha inciso sul contenuto essenziale del diritto di essere ascoltato. Poiché non si può escludere che RQ avrebbe potuto difendersi più efficacemente se interpellato, la violazione procedurale comporta l’annullamento della decisione senza necessità di esaminare gli altri motivi di ricorso.

Decisione e spese

Il Tribunale annulla la decisione C(2016) 1449 final della Commissione e condanna la Commissione alle spese, ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura.

Principi pratici per i professionisti

La pronuncia conferma che la revoca dell’immunità di un funzionario dell’Unione è impugnabile come atto lesivo. Soprattutto, chiarisce che, quando la decisione si inserisce in un procedimento penale coperto da segreto istruttorio, l’istituzione UE deve effettuare una verifica concreta e documentata della possibilità di garantire almeno un contraddittorio limitato o attenuato. In mancanza, la decisione rischia l’annullamento per violazione dei diritti della difesa.