Corte di giustizia, Sentenza C-124/17

Motivi di esclusione, self-cleaning e decorrenza del periodo massimo di esclusione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Vergabekammer Südbayern in una controversia tra Vossloh Laeis GmbH e Stadtwerke München GmbH. Il caso concerne l’esclusione di un operatore economico da un sistema di qualificazione nei settori speciali, dopo una sanzione antitrust per partecipazione a un’intesa nel settore ferroviario.

Fatti e procedimento principale

Vossloh Laeis era stata sanzionata dal Bundeskartellamt per aver partecipato fino al 2011 a un’intesa relativa a sistemi di scambi ferroviari. In sede di una successiva procedura di qualificazione, Stadtwerke München aveva espresso dubbi sulla sua affidabilità e aveva poi disposto l’esclusione della società, ritenendo insufficienti le misure di ravvedimento operoso indicate dall’impresa.

La società aveva dichiarato di aver adottato misure organizzative e relative al personale e di essere disponibile a risarcire il danno, ma si era rifiutata di trasmettere all’amministrazione aggiudicatrice la decisione del Bundeskartellamt, sostenendo che la cooperazione con tale autorità fosse sufficiente. Il giudice tedesco ha quindi sottoposto alla Corte quattro questioni, raggruppate in due nuclei: self-cleaning e decorrenza del periodo massimo di esclusione.

Normativa rilevante

La Corte interpreta soprattutto:

• l’articolo 80 della direttiva 2014/25/UE, relativo all’uso dei motivi di esclusione della direttiva 2014/24/UE nei settori speciali;
• l’articolo 57, paragrafi 4, 6 e 7, della direttiva 2014/24/UE, che disciplina i motivi di esclusione facoltativi, le misure di self-cleaning e il periodo massimo di esclusione.

Sono rilevanti anche il considerando 102 della direttiva 2014/24/UE, che valorizza le misure di ravvedimento operoso, e gli articoli 124, 125 e 126 del GWB tedesco, che traspongono tali disposizioni.

Questioni pregiudiziali

Quanto al primo blocco di domande, il giudice del rinvio chiede se il diritto dell’Unione osti a una norma nazionale che, per ammettere il self-cleaning, imponga all’operatore di chiarire globalmente fatti e circostanze dell’illecito collaborando non solo con le autorità investigative, ma anche con l’amministrazione aggiudicatrice.

Quanto al secondo blocco, chiede se il termine massimo di esclusione di tre anni, previsto per i motivi facoltativi di esclusione, debba decorrere dalla data della partecipazione all’intesa oppure dalla data in cui l’autorità competente accerta e sanziona il comportamento illecito.

Ragionamento della Corte sul self-cleaning

La Corte osserva che l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24 richiede all’operatore di dimostrare:

• il risarcimento o l’impegno a risarcire il danno;
• il chiarimento globale dei fatti e delle circostanze mediante cooperazione attiva con le autorità investigative;
• l’adozione di misure tecniche, organizzative e relative al personale idonee a prevenire nuovi illeciti.

Richiamando il considerando 102, la Corte sottolinea che spetta agli Stati membri definire le condizioni sostanziali e procedurali del self-cleaning e anche decidere se la valutazione sia compiuta dall’amministrazione aggiudicatrice o da altre autorità. Ne deriva che, se l’amministrazione aggiudicatrice è competente a valutare l’affidabilità, l’operatore deve cooperare anche con essa, nei limiti necessari a verificare l’effettiva affidabilità.

La Corte precisa tuttavia che tale cooperazione non può eccedere quanto strettamente necessario. In un caso come quello di specie, in presenza di una procedura specifica davanti all’autorità garante della concorrenza, l’amministrazione aggiudicatrice può chiedere la decisione sanzionatoria dell’autorità antitrust e, in linea di principio, può pretendere anche elementi fattuali idonei a dimostrare che le misure adottate sono realmente efficaci a prevenire recidive. Se tali elementi risultano già chiaramente da altri documenti, in particolare dalla decisione dell’autorità, la produzione di ulteriori prove può non essere necessaria.

La Corte conclude dunque che la norma nazionale non contrasta con il diritto dell’Unione, purché l’obbligo di cooperazione con l’amministrazione aggiudicatrice resti limitato alle misure strettamente necessarie alla verifica dell’affidabilità.

Ragionamento della Corte sul periodo massimo di esclusione

Quanto alla durata massima di esclusione, la Corte rileva che l’articolo 57, paragrafo 7, della direttiva 2014/24 fissa per i motivi facoltativi un limite di tre anni dalla data del fatto in questione, se il periodo non è stato stabilito con sentenza definitiva. Sebbene la disposizione non precisi in astratto quale sia il fatto rilevante, la Corte richiama un criterio di coerenza con i motivi obbligatori di esclusione e valorizza esigenze di certezza del diritto e prevedibilità.

Poiché, nel caso di un’intesa anticoncorrenziale, il comportamento è sanzionato da una decisione di un’autorità competente adottata all’esito di una procedura che accerta la violazione, la Corte ritiene che il periodo di tre anni debba decorrere dalla data di tale decisione. In tal modo si evita che il termine decorra da un momento anteriore e spesso di difficile individuazione, mentre l’operatore conserva comunque la possibilità di adottare misure di self-cleaning durante il periodo di esclusione.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• l’articolo 80 della direttiva 2014/25, in combinato disposto con l’articolo 57, paragrafo 6, della direttiva 2014/24, non osta a una norma nazionale che imponga all’operatore economico di collaborare anche con l’amministrazione aggiudicatrice per dimostrare la propria affidabilità, purché la cooperazione sia limitata a quanto strettamente necessario;
• l’articolo 57, paragrafo 7, della direttiva 2014/24 va interpretato nel senso che, quando il comportamento costitutivo del motivo di esclusione di cui al paragrafo 4, lettera d), è sanzionato da un’autorità competente, il periodo massimo di esclusione decorre dalla data della decisione di tale autorità.

Principi affermati

La sentenza conferma due principi utili nella pratica degli appalti:

• il self-cleaning non si esaurisce necessariamente nella collaborazione con l’autorità investigativa, potendo comprendere anche l’amministrazione aggiudicatrice, ma solo nei limiti funzionali alla verifica dell’affidabilità;
• per i motivi di esclusione facoltativi fondati su condotte anticoncorrenziali accertate da un’autorità, il limite temporale di tre anni decorre dall’atto di accertamento e sanzione, non dalla semplice cessazione della condotta.