Cassazione Penale, Sentenza n. 28979/2025 del 06/08/2025

Esito

La controversia

Il Pubblico Ministero ha impugnato l'ordinanza del Tribunale di Napoli che, in sede di esecuzione, aveva revocato l'ordine di demolizione relativo a un edificio costruito senza titolo. L'ordinanza del Tribunale motivava la revoca con il principio di proporzionalità e con la tutela degli interessi dei terzi acquirenti (affidamento, diritto all'abitazione, autodeterminazione), nonché con il rilascio di permessi in sanatoria. Il ricorso per cassazione denunciava violazione di norme sostanziali e vizio di motivazione, sostenendo che: a) l'ordine di demolizione è vincolante e non può essere cancellato per valutazioni discrezionali sul principio di proporzionalità; b) le istanze di condono risultavano sospette di artificioso frazionamento e presentate da soggetti estranei per eludere i limiti volumetrici; c) i titoli in sanatoria non potevano essere ritenuti legittimi senza la verifica dei presupposti (oblazioni, conformità ai requisiti formali e sostanziali); d) la tutela dei terzi acquirenti è rimessa agli strumenti civilistici e non può prevalere automaticamente sull'interesse pubblico al ripristino della legalità.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso fondato. Ha richiamato precedenti decisioni della stessa Sezione (in particolare la sentenza n. 18467 del 2025) e la giurisprudenza consolidata secondo cui l'ordine di demolizione ha natura vincolata e reale e non può essere revocato dal giudice dell'esecuzione semplicemente in forza di un bilanciamento di interessi che privilegi i diritti personali dei terzi acquirenti. La Corte ha evidenziato la possibilità di un frazionamento artificioso delle domande di condono e l'assenza, allo stato degli atti, della dimostrazione che i requisiti per il silenzio-assenso o per la sanatoria sostanziale fossero effettivamente soddisfatti. Ha altresì ribadito che il principio di proporzionalità non autorizza la revoca definitiva dell'ordine di demolizione, al massimo una sospensione in sede esecutiva, e che la protezione dei terzi di buona fede deve essere perseguita con strumenti civilistici. Conseguentemente l'ordinanza impugnata è stata annullata e rinviata al Tribunale di Napoli per nuovo esame conforme ai principi di diritto indicati.

Norme richiamate

• Legge n. 724 del 1994

  L'art. 39 e il sistema della legge sul condono sono richiamati per sottolineare che la legittimazione soggettiva alla sanatoria e i limiti volumetrici sono rilevanti per valutare la compatibilità del provvedimento di condono con l'ordine di demolizione; la Corte ritiene che la sola esibizione formale della domanda non esonera dall'accertamento dei presupposti di sanatoria.

• Legge n. 47 del 1985

  Norme richiamate in relazione alla legittimazione soggettiva alla presentazione della domanda di condono; la Corte sottolinea che l'ampia legittimazione soggettiva non esclude la necessità di verificare l'esistenza di un interesse giuridicamente rilevante e la corrispondenza ai requisiti di legge.

• Decreto-legge n. 269 del 2003, convertito con Legge n. 326 del 2003

  Richiamato in relazione al cd. terzo condono e al meccanismo del silenzio-assenso: la formazione del titolo per silenzio-assenso produce effetti solo se la domanda risponde ai requisiti di legge e dopo il pagamento delle oblazioni e gli accertamenti necessari.

• Corte Europea dei Diritti dell'Uomo

  art. 8 CEDU (richiamato nel ricorso)

  La CEDU è stata evocata dal Tribunale di merito per bilanciare il diritto all'abitazione; la Corte di cassazione afferma tuttavia che le questioni relative alla tutela dei terzi acquirenti e al risarcimento non precludono l'esecuzione dell'ordine demolitorio e trovano rimedio principalmente nel diritto interno (azioni risarcitorie).

• Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato

  Richiamata per affermare la natura vincolata dell'ordine di demolizione, ancorato ai presupposti di fatto e di diritto che legittimano la misura, senza necessità di motivazioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità.

• Cassazione Penale, Sez. III, sentenza n. 18467 del 2025

  Decisione recente della stessa Sezione che enuncia i principi su vincolatività dell'ordine di demolizione, sul ruolo del giudice penale e sul limite del riesame delle questioni urbanistiche in sede esecutiva; la Corte nel caso in esame si conforma a tali principi.

• Cassazione Penale, Sez. III, sentenza 13 dicembre 2007, n. 4749

  Richiamata per il principio secondo cui il silenzio-assenso richiede la verifica dell'avvenuto pagamento dell'oblazione e della possibilità dell'opera di conseguire la sanatoria; il titolo formatosi per silenzio-assenso non è indisponibile a controllo se mancano i presupposti.

• Cassazione Penale, Sez. III, sentenza 25 ottobre 2022, n. 727 (depositata 2023)

  Conferma che il silenzio-assenso ai fini della condonabilità si forma solo se la domanda soddisfa i requisiti richiesti dalla legge; richiamata per circoscrivere l'effetto sanante del silenzio-assenso.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione emesso con sentenza penale ha natura vincolata e reale: il giudice dell'esecuzione non può revocarlo liberamente in base a un bilanciamento discrezionale di interessi personali dei terzi.
• La legittimità di un provvedimento di condono o del silenzio-assenso deve essere verificata nei suoi presupposti sostanziali (pagamento oblazioni, conformità ai requisiti normativi); la mera presentazione formale di istanze non è sufficiente a far cessare l'efficacia dell'ordine demolitorio.
• Il frazionamento delle domande di condono per eludere limiti volumetrici o soggettivi può essere valutato come artificioso e indicativo di intento fraudolento, con conseguente preclusione dell'effetto sanante.
• La protezione dei terzi acquirenti di buona fede è principalmente rimessa agli strumenti civilistici (azioni di risarcimento, rivalsa), non può costituire di per sé motivo definitivo di revoca dell'ordine di demolizione penale.
• Il principio di proporzionalità non autorizza automaticamente la revoca dell'ordine di demolizione: al massimo può giustificare misure temporanee (sospensione) in sede esecutiva, purché gli oneri probatori siano rispettati.
• Il giudice penale, nell'esecuzione dell'ordine demolitorio, non è chiamato a riesaminare compiutamente le valutazioni tecnico-urbanistiche che sono proprie del procedimento amministrativo e del contraddittorio processuale originario, salvo verifiche sui presupposti formali e sostanziali della sanatoria.