Sentenza n. 2554/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una convenzione del 10 maggio 1994 per la gestione di un impianto sportivo comunale, prorogata sino al 25 maggio 2024, ha impugnato il diniego comunale alla richiesta di ulteriore proroga. Con il primo motivo ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative e degli artt. 3, 41 e 97 Cost. nonché degli artt. 2-bis, 7, 8, 10 e 10-bis l. 241/1990, lamentando omessa comunicazione di avvio, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, illogicità, contraddittorietà, sviamento, straripamento di potere e disparità di trattamento. Ha sostenuto che il contraddittorio avrebbe consentito di chiarire che si trattava di una proroga tecnica, limitata al tempo necessario per individuare il nuovo gestore. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990 e degli artt. 120, 178 e 179 d.lgs. 36/2023, sostenendo che il Comune avesse erroneamente qualificato la richiesta come affidamento diretto e che ricorressero i presupposti per una proroga tecnica interinale. La ricorrente ha poi rinunciato a tale motivo in corso di giudizio. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione della normativa emergenziale sulla proroga delle concessioni sportive, sostenendo che la convenzione fosse automaticamente prorogata sino al 31 dicembre 2025, oltre a lamentare difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, sproporzione e violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. e degli artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché, pur in assenza di una formale comunicazione di avvio, la ricorrente era stata previamente e costantemente informata dell'intenzione comunale di far cessare il rapporto alla scadenza e aveva partecipato sostanzialmente al procedimento, formulando proposte di riqualificazione e ammodernamento dell'impianto e chiedendo la prosecuzione della concessione. La successiva attivazione della procedura ad evidenza pubblica e l'affidamento temporaneo alla società in house hanno inoltre confermato l'intendimento amministrativo. Il giudice ha ritenuto che le garanzie partecipative debbano essere applicate secondo la loro funzione sostanziale e non in modo formalistico. Il secondo motivo è stato dichiarato oggetto di rinuncia; il TAR ha comunque rilevato, per completezza, che esso sarebbe stato infondato, poiché non sussisteva un'esigenza dell'amministrazione di ricorrere alla proroga tecnica, essendo stata prevista la gestione temporanea dell'impianto da parte della società in house nelle more della gara. La proroga, non prevista dalla convenzione, è ammessa solo in presenza di circostanze eccezionali, di ritardi oggettivi e insuperabili nella procedura di affidamento e per il tempo strettamente necessario. Il terzo motivo è stato respinto perché la proroga legale prevista dall'art. 16, comma 4, d.l. 198/2022 riguarda le concessioni in attesa di rinnovo, scadute o in scadenza entro il 31 dicembre 2022. La concessione della ricorrente, invece, era stata già prorogata sino al 25 maggio 2024 con atto del 23 dicembre 2020, sicché non rientrava nell'ambito oggettivo della norma. Il TAR ha inoltre valorizzato il fatto che la ricorrente, in sede procedimentale, non aveva invocato la proroga legale, ma aveva chiesto un'ulteriore proroga rimessa alla valutazione discrezionale del Comune. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000,00.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La mancanza della formale comunicazione di avvio non determina automaticamente l'illegittimità dell'azione amministrativa quando il privato sia stato comunque informato dell'orientamento dell'amministrazione e abbia partecipato sostanzialmente al procedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione devono essere valutate in relazione alla loro funzione sostanziale di consentire l'apporto del privato, senza applicazione formalistica quando tale apporto sia stato comunque acquisito.

• art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023

  La proroga tecnica è istituto eccezionale, utilizzabile solo in presenza di oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della procedura di affidamento e per il tempo strettamente necessario; non è dovuta quando l'amministrazione abbia predisposto altra soluzione temporanea, quale la gestione in house.

• art. 16, comma 4, d.l. 198/2022, convertito in l. 14/2023

  concessioni “che siano in attesa di rinnovo o scadute ovvero in scadenza entro il 31 dicembre 2022”

  La proroga legale opera soltanto per le concessioni rientranti nelle condizioni temporali espressamente previste dalla disposizione. Non si applica a una concessione già prorogata, prima dell'entrata in vigore della norma, fino a una scadenza successiva al 31 dicembre 2022.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  La persistente rilevanza della controversia ai fini risarcitori consente la decisione sull'impugnazione anche dopo la scadenza dell'efficacia pratica dell'atto contestato.

Massime di principio

• L'omessa comunicazione formale di avvio del procedimento non comporta l'illegittimità dell'atto quando risulti che il destinatario fosse già consapevole dell'intendimento dell'amministrazione e abbia avuto modo di partecipare effettivamente al procedimento, formulando osservazioni o proposte pertinenti.
• La proroga tecnica di una concessione pubblica costituisce una misura eccezionale e temporanea, ammessa soltanto in presenza di ritardi oggettivi e insuperabili nella conclusione della nuova procedura di affidamento e per il tempo strettamente necessario; essa non è configurabile quando l'amministrazione abbia legittimamente predisposto una diversa gestione interinale dell'impianto.
• La proroga tecnica non può essere pretesa dal concessionario quando non sia prevista dagli atti convenzionali e manchi una concreta esigenza dell'amministrazione di assicurare la continuità del servizio mediante il concessionario uscente.
• La proroga legale delle concessioni sportive prevista dalla normativa emergenziale si applica esclusivamente alle concessioni in attesa di rinnovo, scadute o in scadenza entro il termine temporale stabilito dalla legge; resta esclusa la concessione già prorogata, anteriormente all'entrata in vigore della norma, sino a una scadenza successiva a tale termine.
• La richiesta procedimentale di una proroga discrezionale, senza invocare la proroga automatica prevista dalla legge, può essere valorizzata dal giudice come condotta incompatibile con la successiva pretesa di applicazione della proroga legale.

Come è indicizzato