Sentenza n. 5408/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza di demolizione relativa a numerose opere realizzate nel complesso immobiliare, tra cui terrazzi e spazi pavimentati, un locale, strutture in ferro, ampliamenti di stanze e balconi, un volume destinato a bagno e tettoie. L’appellante ha dedotto: l’avvenuta presentazione di una CILA e l’inizio della demolizione di alcune opere, sospesa durante l’emergenza COVID; l’assenza di necessità di titoli edilizi e paesaggistici; la necessità di valutare previamente la sanabilità delle opere; l’improcedibilità del ricorso per la presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ai sensi degli artt. 36 e 37 d.P.R. 380/2001; la mancata formazione del silenzio-rigetto sull’istanza, in ragione della necessità di acquisire il parere dell’autorità paesaggistica; l’erronea qualificazione unitaria degli interventi; il difetto di motivazione dell’ordinanza e la mancata ponderazione dell’affidamento e dell’interesse privato. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’appello sostenendo che il rigetto tacito dell’istanza di sanatoria avrebbe definitivamente accertato l’abusività delle opere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha anzitutto ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità: l’appellante contestava proprio la formazione del diniego tacito e, comunque, la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità non elimina l’interesse a impugnare l’ordine di demolizione. L’istanza ex art. 36 d.P.R. 380/2001 sospende temporaneamente l’efficacia dell’ordine demolitorio, ponendolo in quiescenza; decorso il termine di sessanta giorni senza accoglimento espresso, si forma il silenzio-rigetto e l’ordine riprende efficacia. Il termine non resta sospeso in attesa del parere paesaggistico, poiché l’art. 36 non prevede tale sospensione automatica e una sospensione sine die contrasterebbe con gli artt. 2 e 21-quater l. 241/1990. L’ordinanza poteva quindi essere eseguita. Nel merito, le opere, considerate unitariamente e non atomisticamente, determinavano ampliamenti di superficie e volume, modifiche della sagoma e del prospetto e l’inserimento di nuovi elementi e impianti; integravano pertanto una ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire ai sensi degli artt. 3, comma 1, lett. d), e 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001. L’abusività delle opere legittimava l’ordine di demolizione senza che il Comune dovesse previamente verificarne la sanabilità, trattandosi di procedimento attivabile su iniziativa dell’interessato. La presenza del vincolo paesaggistico imponeva inoltre la previa autorizzazione paesaggistica anche per opere eventualmente qualificabili come pertinenziali; in mancanza, la demolizione era doverosa. Il d.P.R. 31/2017 riguarda la semplificazione del procedimento paesaggistico e non modifica il regime dei titoli edilizi. È stata respinta anche la censura di difetto di motivazione: l’ordinanza descriveva puntualmente le opere e i relativi presupposti, mentre per l’ordine di demolizione non occorre una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato né una motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, non essendo tutelabile l’affidamento alla conservazione dell’abuso. L’appellante è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 4.000.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.

  La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità sospende temporaneamente l’efficacia dell’ordine di demolizione; decorso il termine di sessanta giorni senza accoglimento espresso, si forma il silenzio-rigetto e l’ordine demolitorio riprende efficacia.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  È richiamato quale base normativa dell’istanza di regolarizzazione presentata dalla società, senza che la decisione ne sviluppi una distinta interpretazione.

• art. 2 l. 241/1990

  La disposizione è richiamata per escludere la possibilità di una sospensione automatica e indefinita del procedimento di sanatoria in attesa del parere paesaggistico.

• art. 21-quater l. 241/1990

  La disposizione è richiamata per affermare che la sospensione del procedimento è ammissibile solo per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Le opere, considerate unitariamente, sono qualificate come ristrutturazione edilizia poiché modificano sagoma e prospetto e comportano l’inserimento di nuovi elementi e impianti.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di ristrutturazione edilizia incidenti su sagoma, prospetto, superficie o volume sono subordinati al permesso di costruire.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Impone al Comune di reprimere gli abusi edilizi, senza subordinare l’adozione dell’ordine di demolizione a una preventiva verifica della sanabilità.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base del potere-dovere comunale di ingiungere la demolizione delle opere abusive, senza previa valutazione officiosa della loro sanabilità.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  È richiamato in relazione al parere dell’autorità paesaggistica, ma il giudice esclude che la sua necessità sospenda automaticamente il termine per la definizione dell’istanza ex art. 36 d.P.R. 380/2001.

• d.P.R. 31/2017

  Disciplina la semplificazione dei procedimenti di autorizzazione paesaggistica, ma non modifica il regime dei titoli edilizi né consente di escludere la necessità del permesso di costruire.

Massime di principio

• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 non rende improcedibile il ricorso già proposto contro l’ordine di demolizione: determina soltanto una temporanea quiescenza dell’efficacia dell’ordine, che riprende vigore in caso di diniego espresso o tacito.
• Ai sensi dell’art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001, il decorso di sessanta giorni senza un provvedimento espresso determina il silenzio-rigetto dell’istanza di sanatoria; la necessità di acquisire un parere paesaggistico non sospende automaticamente tale termine, in assenza di una specifica previsione normativa.
• Le opere edilizie devono essere valutate unitariamente quando, per la loro integrazione funzionale e materiale, producono un complessivo ampliamento di superficie o volume e una modifica della sagoma o del prospetto; non è ammissibile frazionarle artificialmente per ricondurre singoli interventi a regimi edilizi meno rigorosi.
• L’ordine di demolizione può essere adottato senza una previa verifica d’ufficio della sanabilità delle opere abusive, poiché il procedimento di accertamento di conformità è rimesso all’iniziativa dell’interessato e l’abusività costituisce autonomo presupposto della sanzione demolitoria.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, anche le opere qualificabili come pertinenziali richiedono la previa autorizzazione paesaggistica quando incidono sul bene tutelato; in mancanza, la demolizione è doverosa.
• L’ordine di demolizione, quale provvedimento vincolato, non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale né una comparazione con l’interesse privato, non essendo tutelabile l’affidamento alla conservazione di una situazione edilizia abusiva.

Come è indicizzato