Sentenza n. 116/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’atto provinciale che aveva qualificato come sostanziale la modifica proposta per la discarica e aveva negato e archiviato la comunicazione ex art. 29-nonies d.lgs. 152/2006. Il progetto prevedeva ulteriori conferimenti entro il limite complessivo di 944.000 mc autorizzato dall’AIA, mediante il recupero dei volumi occupati dalle coperture giornaliere e dal maggiore spessore del fondo e delle pareti dell’invaso, nonché la modifica della morfologia finale della discarica. Il ricorso principale censurava la qualificazione della modifica come sostanziale e l’anticipato richiamo al fattore di pressione regionale quale causa ostativa. Nel corso del giudizio la Provincia ha avviato un riesame in autotutela e ha adottato il nuovo atto del 31 luglio 2025, impugnato con motivi aggiunti. Con questi ultimi la ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 10 d.lgs. 36/2003 e erronea interpretazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 8144/2024 quanto al computo dei materiali delle coperture giornaliere; erronea esclusione del recupero del volume occupato dal maggiore spessore del fondo e delle pareti dell’invaso; erronea qualificazione come sostanziale della modifica morfologica; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per l’introduzione di ragioni ostative non previamente comunicate, in particolare il rilievo ARPA sul presunto superamento dei profili autorizzati e il successivo mutamento di orientamento della Provincia; violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi; formazione del silenzio-assenso sulla comunicazione del 29 novembre 2024; disparità di trattamento rispetto ad altri impianti.

La decisione

Il ricorso principale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’atto dell’11 aprile 2024 è stato sostituito dal provvedimento del 31 luglio 2025, adottato all’esito di una nuova istruttoria e valutazione. Il Tribunale ha qualificato l’istanza del 29 novembre 2024 come domanda di annullamento in autotutela, e non come nuova comunicazione ex art. 29-nonies d.lgs. 152/2006: la riproposizione della medesima modifica, volta a ottenere il riesame della precedente determinazione, non riapre il termine di sessanta giorni né consente di eludere il termine decadenziale per impugnare l’atto originario. I motivi aggiunti sono stati accolti nei limiti indicati. Il Tribunale ha ritenuto che, per l’AIA rilasciata prima del d.lgs. 121/2020, il volume autorizzato di 944.000 mc rappresenti il volume utile per il conferimento dei rifiuti e non includa i materiali utilizzati per le coperture giornaliere né il volume occupato dal maggiore spessore del fondo e delle pareti dell’invaso, purché tali volumetrie siano adeguatamente provate. La disciplina sopravvenuta del d.lgs. 121/2020, che distingue il volume utile per i rifiuti da quello delle coperture giornaliere, non può incidere retroattivamente sull’AIA preesistente, anche per la tutela dell’affidamento del gestore. È stata invece respinta la tesi secondo cui una modifica AIA sarebbe sostanziale solo quando determini il superamento dei valori-soglia dell’allegato VIII al d.lgs. 152/2006: la definizione generale richiede una variazione delle caratteristiche o del funzionamento dell’impianto e la produzione di effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana; il riferimento ai valori-soglia costituisce una specificazione di un caso sicuramente sostanziale, non una condizione esclusiva. Nel caso concreto, tuttavia, la Provincia non ha dimostrato né motivato adeguatamente che la modifica dei profili della discarica producesse effetti negativi e significativi, poiché il conferimento sarebbe rimasto entro la volumetria già autorizzata e gli impatti richiamati — fattore di pressione, traffico, emissioni, rumore e vibrazioni — erano già stati valutati nell’AIA. È stata inoltre accolta la censura relativa alla violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990: il provvedimento finale si è fondato su ragioni nuove, tra cui il rilievo ARPA sullo scostamento volumetrico di circa 95.300 mc e il revirement sul recupero delle coperture giornaliere, senza previo contraddittorio procedimentale. Il quarto motivo, sulla tipicità del contenuto dispositivo, è stato respinto, poiché la qualificazione della modifica come sostanziale e la conseguente archiviazione della comunicazione sono compatibili con l’art. 29-nonies d.lgs. 152/2006, restando possibile la presentazione di una nuova domanda di AIA. È stato respinto anche il motivo sul silenzio-assenso, poiché l’istanza del 29 novembre 2024 era di autotutela e non attivava il termine di sessanta giorni. Il motivo sulla disparità di trattamento è stato dichiarato in parte inammissibile e comunque infondato per mancata prova dell’identità o comparabilità delle situazioni. Il provvedimento del 31 luglio 2025 è stato annullato e la Provincia è stata obbligata a rideterminarsi entro sessanta giorni, nel rispetto delle statuizioni della sentenza. La Provincia è stata condannata alle spese di lite; la ricorrente è stata condannata al pagamento di 650 euro per il superamento dei limiti dimensionali dei motivi aggiunti.

Norme richiamate

• art. 29-nonies d.lgs. 152/2006

  se rileva che le modifiche progettate sono sostanziali ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera l-bis), ne dà notizia al gestore ... ai fini degli adempimenti di cui al comma 2

  La qualificazione della modifica come sostanziale impedisce il ricorso alla procedura semplificata della comunicazione e comporta la necessità di una nuova domanda di autorizzazione; la riproposizione della stessa modifica nell’ambito di un’istanza di autotutela non costituisce una nuova comunicazione e non riapre il termine per provvedere.

• art. 5, comma 1, lett. l-bis, d.lgs. 152/2006

  è modifica sostanziale la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell'impianto, dell'opera o dell'infrastruttura o del progetto che, secondo l'autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana

  La definizione generale richiede sia una variazione delle caratteristiche o del funzionamento dell’impianto sia effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana. Il successivo riferimento ai valori-soglia dell’allegato VIII costituisce una specificazione di un’ipotesi sicuramente sostanziale e non l’unico criterio applicabile.

• art. 10 d.lgs. 36/2003

  la capacità totale della discarica, espressa in termini di volume utile per il conferimento dei rifiuti

  Per le AIA rilasciate nella vigenza del testo previgente al d.lgs. 121/2020, la capacità autorizzata riguarda il volume utile occupato dai rifiuti e non comprende il volume dei materiali utilizzati per le coperture giornaliere né quello del fondo e delle pareti dell’invaso, se provato.

• art. 8, comma 1, lett. c, d.lgs. 36/2003

  l'indicazione della capacità totale della discarica, espressa in termini di volume utile per il conferimento dei rifiuti, tenuto conto dell'assestamento dei rifiuti e della perdita di massa dovuta alla trasformazione in biogas

  Concorre a definire, per la disciplina previgente, la capacità autorizzata come volume utile per il conferimento dei rifiuti.

• art. 1, comma 1, lett. i) e l), d.lgs. 121/2020

  l'indicazione della capacità totale della discarica, accompagnata dalla indicazione del volume effettivamente utile per il conferimento dei rifiuti, nonché del volume dei materiali utilizzati per le coperture giornaliere

  La distinzione tra volume utile per i rifiuti e volume delle coperture giornaliere opera per le nuove autorizzazioni e non può ridurre retroattivamente la portata economica di un’AIA precedente.

• art. 2, comma 2, d.lgs. 121/2020

  alle discariche di nuova realizzazione, nonché alla realizzazione di nuovi lotti delle discariche esistenti le cui domande di autorizzazione siano state presentate dopo la data dell'entrata in vigore del presente decreto

  La disciplina transitoria conferma l’applicazione della nuova nozione di capacità alle discariche nuove e ai nuovi lotti autorizzati sulla base di domande successive all’entrata in vigore del decreto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel procedimento di riesame in autotutela avviato su istanza del privato, il preavviso di rigetto deve consentire il contraddittorio sulle ragioni ostative effettivamente poste a fondamento del provvedimento finale; non possono essere introdotte per la prima volta nel diniego ragioni decisive non previamente comunicate.

• art. 1 l. 241/1990

  I principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza concorrono a fondare il dovere di correttezza dell’amministrazione nel procedimento.

• art. 13-ter, commi 5 e 5-bis, allegato II c.p.a.

  Il superamento dei limiti dimensionali degli atti processuali senza autorizzazione comporta il pagamento di una somma pari all’importo del contributo unificato.

• art. 3, comma 1, lett. b, d.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167

  Fissa il limite dimensionale di 70.000 caratteri per l’atto processuale considerato.

Massime di principio

• Per un’AIA rilasciata prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 121/2020, la capacità autorizzata espressa come volume utile per il conferimento dei rifiuti comprende il volume dei rifiuti depositabili e non il volume dei materiali utilizzati per le coperture giornaliere o per il maggiore spessore del fondo e delle pareti dell’invaso, purché tali volumetrie siano provate e non comportino il superamento del volume massimo di rifiuti autorizzato.
• La disciplina del d.lgs. 121/2020 che impone di indicare separatamente il volume utile per i rifiuti e quello dei materiali per le coperture giornaliere non può essere applicata retroattivamente alle autorizzazioni preesistenti, quando ciò ridurrebbe la portata economica dell’autorizzazione e lederebbe l’affidamento del gestore.
• La qualificazione di una modifica dell’AIA come sostanziale non dipende esclusivamente dal superamento dei valori-soglia dell’allegato VIII al d.lgs. 152/2006. Occorre accertare, secondo la definizione generale, una variazione delle caratteristiche o del funzionamento dell’impianto e la produzione di effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana; l’incremento oltre soglia integra invece una fattispecie sicuramente sostanziale.
• Quando il gestore propone una modifica entro il volume complessivo di rifiuti già autorizzato, l’autorità deve dimostrare e motivare specificamente gli eventuali effetti ambientali negativi e significativi ulteriori rispetto a quelli già valutati nell’AIA; il mero richiamo al fattore di pressione, al traffico, alle emissioni, al rumore o alle vibrazioni non è sufficiente se tali impatti restano compresi nella valutazione originaria.
• Nel procedimento di riesame in autotutela avviato su istanza del privato trova applicazione l’art. 10-bis l. 241/1990: il provvedimento finale non può fondarsi per la prima volta su elementi istruttori o ragioni ostative decisive che non siano stati previamente sottoposti al contraddittorio procedimentale.
• La riproposizione della stessa modifica già respinta, formulata come richiesta di revisione o annullamento in autotutela, resta un’istanza di autotutela e non diventa una nuova comunicazione ex art. 29-nonies d.lgs. 152/2006 per effetto della qualificazione unilaterale del gestore; essa non riapre il termine di sessanta giorni né consente di eludere il termine per impugnare il precedente diniego.

Come è indicizzato