Sentenza n. 4386/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la cancellazione dalla graduatoria relativa all’Avviso pubblico n. 11681 – Piano 2025, domanda ID 7049499, deducendo: (i) violazione dell’art. 7, comma 1, lett. d), del regolamento regionale Lombardia n. 4/2017 e dell’art. 22, comma 1, lett. d), della l.r. n. 16/2016, nonché travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione e contraddittorietà, poiché l’usufrutto su un immobile adeguato era gravato da pignoramento e il giudice dell’esecuzione aveva già disposto la vendita con ordinanza del 25 settembre 2025; (ii) violazione della gerarchia delle fonti, perché l’avviso non avrebbe recepito la deroga introdotta dalla modifica regolamentare del 6 marzo 2025 per gli immobili pignorati per i quali sia stata emessa ordinanza di vendita; (iii) difetto assoluto di istruttoria, travisamento, motivazione apparente, violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, omesso esame della situazione concreta, irragionevolezza e disparità di trattamento, in quanto il rigetto del ricorso amministrativo si era limitato a rilevare l’idoneità astratta dell’immobile senza considerare lo stato di possesso e la perdita della sua concreta disponibilità. ALER ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione dell’avviso e, nel merito, ha sostenuto che la modifica regolamentare si applicasse soltanto agli avvisi pubblicati dopo il secondo adeguamento della piattaforma regionale, avvenuto il 12 novembre 2025, mentre l’avviso controverso era stato pubblicato il 13 luglio 2025.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità: la ricorrente aveva impugnato la cancellazione contestando l’applicazione del requisito e la sua effettiva sussistenza, senza che fosse necessario impugnare l’avviso, poiché le censure non investivano necessariamente la legittimità della lex specialis. Nel merito ha accolto il primo motivo. Il requisito dell’assenza di titolarità di diritti reali su un alloggio adeguato va valutato in concreto, considerando se il bene sia effettivamente utilizzabile come abitazione; non basta la titolarità formale. L’immobile pignorato, per il quale il giudice dell’esecuzione aveva disposto la vendita, era avviato irrevocabilmente alla liquidazione forzata e la ricorrente ne stava perdendo definitivamente la disponibilità. Il provvedimento di cancellazione, quale esercizio di autotutela, avrebbe quindi dovuto essere preceduto da adeguata istruttoria e motivazione sull’effettività del diritto e sulla concreta disponibilità dell’alloggio, non potendo fondarsi sul solo accertamento astratto della titolarità. Il TAR ha inoltre ritenuto che la disciplina regolamentare introdotta nel 2025 specificasse un elemento già ricavabile dalla normativa superiore e dai principi giurisprudenziali, senza introdurre un nuovo requisito; la norma transitoria, che differiva l’applicazione delle modifiche ai nuovi avvisi per ragioni legate all’aggiornamento della piattaforma, non impediva il controllo in concreto dei requisiti nelle graduatorie precedenti né la prova della perdita effettiva della disponibilità. Il secondo e il terzo motivo non sono stati autonomamente accolti o respinti, ma le relative doglianze sono state assorbite o comunque definite nel quadro dell’accoglimento del primo motivo. Il ricorso è stato accolto e l’esclusione annullata. Confermata l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato; spese compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. d), l.r. Lombardia 16/2016

  In merito occorre rilevare in primo luogo che la giurisprudenza della Corte costituzionale (Sentenza n. 176/2000) ha chiarito che l'assegnazione ed il godimento degli alloggi di edilizia residenziale pubblica “costituisce un servizio pubblico deputato alla "provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti" (cfr. sentenze n. 417 del 1994, n. 347 del 1993, n. 486 del 1992). Il riconoscimento del diritto di tali soggetti ad un'abitazione, il quale rappresenta "un connotato della forma costituzionale di Stato sociale" (sentenza n. 559 del 1989), é tuttavia assoggettato ad una serie di condizioni relative, tra l'altro, ai requisiti degli assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica, quali, come già rilevato, il basso reddito familiare (sentenza n. 121 del 1996), ma anche l'assenza, indipendentemente dal reddito goduto, di titolarità del diritto di proprietà o di diritti reali di godimento su di un immobile adeguato alle esigenze abitative del nucleo familiare dell'assegnatario stesso”.

  Il requisito dell’assenza di diritti reali su un immobile adeguato va riferito alla concreta idoneità dell’immobile a soddisfare le esigenze abitative del nucleo, non alla sola titolarità formale.

• art. 7, comma 1, lett. d), R.R. Lombardia 4/2017

  Il provvedimento di cancellazione deve quindi fondarsi su un’adeguata istruttoria e su una congrua motivazione da cui risultino tutti gli elementi valutati dall’amministrazione, e l’iter logico da essa seguito per pervenire alla determinazione assunta, determinazione che non può limitarsi all’accertamento in astratto della titolarità di un diritto di proprietà non utilizzabile a fini abitativi o della ricognizione dello stato normativo, senza l’accertamento dell’effettività di tale diritto.

  Ai fini dell’accesso ai servizi abitativi pubblici, la titolarità di un diritto reale su un immobile adeguato deve essere valutata nella sua effettività e nella concreta possibilità di destinare il bene ad abitazione; il provvedimento di cancellazione richiede un’istruttoria e una motivazione che diano conto di tale verifica.

• art. 28, comma 12-quater, R.R. Lombardia 4/2017

  Diverso è il caso del controllo delle domande proposte con i bandi precedenti, ove gli uffici sono in grado di controllare in concreto il requisito dell’impossidenza senza dover utilizzare la piattaforma o chiedere dichiarazioni integrative.

  La disciplina transitoria che differisce l’applicazione delle modifiche ai nuovi avvisi per consentire l’adeguamento della piattaforma non impedisce agli enti di applicare, nel controllo delle domande presentate in base a bandi precedenti, la verifica concreta del requisito, quando essa non richiede l’uso della piattaforma né dichiarazioni integrative.

• art. 569 c.p.c.

  La norma regolamentare non costituisce quindi l’introduzione di un nuovo requisito o l’ampliamento del requisito dell’impossidenza, ma semplicemente contiene la specificazione di un elemento, la titolarità ed il possesso effettivo di un immobile idoneo, che l’amministrazione ha comunque l’obbligo di verificare.

  L’ordinanza di vendita ex art. 569 c.p.c. individua una fase della procedura esecutiva in cui il bene è avviato alla liquidazione forzata e il debitore perde definitivamente la disponibilità concreta dell’alloggio, circostanza rilevante per verificare il requisito di accesso.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di cancellazione deve quindi fondarsi su un’adeguata istruttoria e su una congrua motivazione da cui risultino tutti gli elementi valutati dall’amministrazione, e l’iter logico da essa seguito per pervenire alla determinazione assunta, determinazione che non può limitarsi all’accertamento in astratto della titolarità di un diritto di proprietà non utilizzabile a fini abitativi o della ricognizione dello stato normativo, senza l’accertamento dell’effettività di tale diritto.

  La motivazione del provvedimento di cancellazione deve esplicitare gli elementi istruttori e il percorso logico seguito, includendo l’accertamento dell’effettività del diritto e della concreta utilizzabilità abitativa del bene.

• art. 60 d.lgs. 104/2010

  Alla camera di consiglio del 3 settembre 2026 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione con sentenza in forma abbreviata.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma abbreviata, dopo aver sentito le parti nella camera di consiglio.

Massime di principio

• Il requisito per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica relativo all’assenza di diritti di proprietà o di altri diritti reali su un alloggio adeguato non si esaurisce nella verifica formale della titolarità: occorre accertare se il richiedente abbia la concreta possibilità di adibire l’immobile a propria abitazione.
• La cancellazione da una graduatoria per l’assegnazione di un alloggio ERP, fondata sulla titolarità di un altro immobile, richiede un’istruttoria adeguata e una motivazione che diano conto dell’effettività del diritto e della concreta disponibilità abitativa del bene; non è sufficiente la mera constatazione astratta della titolarità.
• Quando il bene è sottoposto a procedura esecutiva giunta all’ordinanza di vendita, la perdita della sua concreta disponibilità può rilevare ai fini del requisito di impossidenza anche per domande presentate in base a un avviso anteriore alla modifica regolamentare che ha espressamente previsto tale ipotesi.
• La norma transitoria che differisce l’applicazione delle modifiche regolamentari ai nuovi avvisi, per consentire l’adeguamento della piattaforma informatica, non impedisce agli enti di verificare in concreto il requisito nelle graduatorie precedenti quando tale controllo possa essere svolto sulla base di atti documentali senza l’impiego della piattaforma.
• L’impugnazione della cancellazione da una graduatoria non è inammissibile per il solo fatto che non sia stato impugnato anche l’avviso, se le censure riguardano l’applicazione del requisito di ammissione e la sua concreta sussistenza, senza contestare necessariamente la legittimità della disciplina della procedura.

Come è indicizzato