Sentenza n. 5271/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda un'area per la quale nel 2011 erano stati rilasciati tre permessi di costruire. La società allora proprietaria, nel giugno 2013, comunicava tuttavia la rinuncia all'attuazione dei titoli edilizi, chiedendo il rimborso degli oneri versati e lo svincolo delle fideiussioni; tali richieste venivano accolte dal Comune. Successivamente l'area veniva interessata da una variante urbanistica, approvata nel 2020, con destinazione a dotazione per il riequilibrio ecologico-ambientale e conseguente inedificabilità, poi confermata dal PUG. La società proprietaria all'epoca aveva chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla perdita della capacità edificatoria e l'accertamento dell'illegittimità del comportamento comunale. L'attuale proprietaria ha proposto appello contro il rigetto pronunciato dal TAR, deducendo: la rilevanza dei precedenti permessi di costruire e la tesi secondo cui la rinuncia sarebbe stata determinata soltanto da contingenti esigenze finanziarie; l'applicabilità della proroga legale dei titoli edilizi prevista dall'art. 30, comma 3, d.l. n. 69 del 2013; l'illegittimità della variante per contrasto con la situazione di fatto, per imposizione di un vincolo 'a francobollo', per sviamento, violazione dell'art. 42 Cost., della l.r. Emilia-Romagna n. 24 del 2017 e del d.m. n. 1444 del 1968, nonché per difetto di istruttoria e motivazione; la violazione della vocazione edificatoria consolidata dell'area, l'assenza di criteri e griglie selettive nella formazione del PUG e l'insufficiente esame delle osservazioni; la lesione del legittimo affidamento e della buona fede per effetto della perdita dell'edificabilità già riconosciuta dai titoli edilizi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Il Collegio ha ritenuto dirimente la circostanza che la società allora proprietaria avesse espresso una rinuncia volontaria ai permessi di costruire, senza indicare nell'istanza le asserite esigenze finanziarie successivamente invocate. La rinuncia ha eliminato alla radice il nesso causale tra il successivo regime urbanistico e il danno lamentato per la perdita della possibilità edificatoria, poiché tale possibilità era già stata abbandonata volontariamente prima dell'adozione della nuova disciplina urbanistica. I motivi soggettivi non esplicitati nella dichiarazione di rinuncia sono stati ritenuti irrilevanti. Per la stessa ragione è stata ritenuta irrilevante la proroga legale dei titoli edilizi invocata dall'appellante. Gli ulteriori motivi, riproposti senza specifiche censure contro la sentenza appellata e quindi potenzialmente inammissibili, sono stati assorbiti, non potendo comunque condurre all'accoglimento della domanda risarcitoria in assenza del nesso causale. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 30, comma 3, d.l. n. 69/2013

  La proroga legale dei titoli edilizi è stata ritenuta irrilevante nel caso concreto, poiché la precedente rinuncia volontaria ai permessi aveva già escluso la possibilità di ricondurre il danno alla successiva disciplina urbanistica.

• art. 42 Cost.

  La disposizione è stata invocata dall'appellante in relazione alla dedotta imposizione di un vincolo di inedificabilità, ma il giudice non ha esaminato nel merito tale censura, ritenendola assorbita.

• artt. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9 e 32 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Le disposizioni sono state richiamate dall'appellante per contestare la variante urbanistica e la formazione del PUG; le relative censure sono state assorbite per l'assenza del nesso causale necessario alla domanda risarcitoria.

• artt. 2 e 7 d.m. 2 aprile 1968, n. 1444

  Le disposizioni sono state invocate in relazione ai principi di zonizzazione e agli standard urbanistici; la relativa questione non è stata esaminata nel merito perché assorbita.

Massime di principio

• La rinuncia espressa e volontaria ai titoli edilizi interrompe il nesso causale tra la successiva modificazione della disciplina urbanistica e il danno lamentato per la perdita della possibilità edificatoria, quando tale rinuncia preceda l'adozione degli strumenti urbanistici sfavorevoli.
• Le ragioni soggettive della rinuncia a un titolo edilizio, se non indicate nella dichiarazione con cui la rinuncia è stata comunicata, non possono essere successivamente utilizzate per negare efficacia abdicativa alla rinuncia stessa o per fondare una pretesa risarcitoria.
• La proroga legale dei termini di efficacia di un titolo edilizio non è invocabile per conservare la possibilità edificatoria quando il titolare abbia anteriormente rinunciato espressamente al titolo e tale rinuncia sia stata accettata dall'amministrazione con restituzione degli oneri e svincolo delle garanzie.
• In una domanda risarcitoria fondata sulla perdita della capacità edificatoria, l'accertata assenza del nesso causale tra l'atto urbanistico e il danno è sufficiente a respingere la domanda, rendendo assorbite le ulteriori censure rivolte alla legittimità della pianificazione.
• In appello, la mera riproposizione dei motivi formulati in primo grado, senza specifiche censure contro la sentenza impugnata, può determinare l'inammissibilità dei motivi; tali censure possono comunque essere assorbite quando la domanda sia già infondata per autonoma carenza del nesso causale.

Come è indicizzato