Sentenza n. 2718/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, che curava per conto dei propri clienti i procedimenti per l'attribuzione degli incentivi di efficienza energetica, aveva impugnato il rigetto di trenta RVC presentate nell'aprile 2017. Il GSE aveva fondato il diniego sulla mancata dimostrazione, mediante dichiarazioni di conformità, della data di prima attivazione degli impianti e della presenza delle dichiarazioni per ciascuna caldaia, nonché sulla divergenza tra i risparmi indicati nel prospetto Excel e quelli riportati nella descrizione delle RVC. In appello la società ha contestato: l'idoneità delle dichiarazioni di conformità a provare la data di prima attivazione; l'applicazione del d.m. 11 gennaio 2017 invece del precedente d.m. 28 dicembre 2012; l'asserita insussistenza del requisito temporale dei dodici mesi; il travisamento della censura relativa alla discrasia dei dati, spiegata con lo stralcio di alcuni interventi per adeguarsi ai rilievi del GSE; l'introduzione, mediante chiarimenti operativi del 17 marzo 2017, di obblighi documentali non previsti dalla disciplina applicabile. Il GSE ha inoltre eccepito l'irricevibilità dell'appello per tardiva proposizione, producendo per la prima volta in memoria la documentazione relativa alla notificazione della sentenza di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di irricevibilità dell'appello, rilevando che la prova della notificazione della sentenza era stata depositata oltre il termine perentorio di quaranta giorni liberi prima dell'udienza previsto dagli artt. 73, comma 1, e 38 c.p.a.; la documentazione tardiva era quindi inutilizzabile ai fini della decisione. Nel merito ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto applicabile il regime transitorio dell'art. 16, comma 1, del d.m. 11 gennaio 2017, sicché le RVC, avendo raggiunto la soglia minima di progetto prima dell'entrata in vigore del decreto e non essendo tale circostanza contestata dal GSE, restavano soggette al precedente d.m. 28 dicembre 2012. Le Linee guida EEN 9/11 non contemplavano le dichiarazioni di conformità tra i documenti da trasmettere o conservare e il GSE non aveva spiegato perché la documentazione prodotta fosse insufficiente a dimostrare i requisiti. Il diniego fondato sulla mancata produzione di un documento introdotto solo successivamente era pertanto viziato da difetto di istruttoria e di motivazione. Anche la discrasia tra i dati di rendicontazione avrebbe potuto giustificare un ulteriore approfondimento istruttorio o, eventualmente, un accoglimento parziale delle RVC, considerato che il prospetto era stato corretto proprio in seguito ai rilievi del GSE. Il provvedimento di rigetto è stato annullato e il GSE dovrà riesaminare le RVC nel rispetto dei principi affermati. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 115 c.p.c.

  Il giudice non può, di regola, fondare la decisione su fatti non risultanti dalle acquisizioni processuali; la prova della notificazione della sentenza doveva quindi essere ritualmente prodotta.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  quaranta giorni liberi prima dell’udienza

  Il termine per il deposito di memorie e documenti è perentorio; il deposito tardivo comporta l'inutilizzabilità processuale degli atti e documenti.

• art. 38 c.p.a.

  Concorre a disciplinare i termini processuali per il deposito della documentazione nel giudizio amministrativo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede impediscono di fondare il diniego di incentivo esclusivamente sulla mancata produzione di un documento non previsto al momento della domanda.

• art. 16, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  La disciplina transitoria mantiene l'applicazione del precedente d.m. 28 dicembre 2012 ai progetti già approvati o che avevano raggiunto la soglia minima di progetto entro l'entrata in vigore del nuovo decreto, consentendo la rendicontazione entro il termine transitorio previsto.

• art. 13 delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Documentazione da trasmettere per le verifiche e le certificazioni

  Le Linee guida non includevano le dichiarazioni di conformità tra i documenti da trasmettere e conservare per le verifiche e certificazioni.

• d.m. 28 dicembre 2012

  È stato ritenuto il regime normativo applicabile alle RVC in forza della disciplina transitoria del d.m. 11 gennaio 2017.

• d.m. 11 gennaio 2017

  Non era applicabile alle RVC nella parte invocata dal GSE, in ragione del regime transitorio; non poteva comunque fondare ex post un nuovo obbligo documentale.

• art. 6, comma 2, d.m. 11 gennaio 2017

  Il richiamo al requisito temporale dei dodici mesi non poteva essere utilizzato per le pratiche soggette al precedente regime normativo.

Massime di principio

• Il gestore di incentivi pubblici può svolgere approfondimenti istruttori e chiedere documentazione ulteriore per verificare la veridicità e attendibilità delle dichiarazioni rese, ma non può negare l'incentivo esclusivamente perché il richiedente non ha prodotto un documento non previsto dalla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda.
• L'introduzione successiva di un obbligo documentale non può essere applicata retroattivamente per subordinare il riconoscimento dell'incentivo alla prova ex post di un requisito documentale mai richiesto; una simile modalità viola i principi di tipicità, tassatività, prevedibilità, conoscibilità, collaborazione e buona fede nell'azione amministrativa.
• Quando una disciplina sopravvenuta contiene una disposizione transitoria che mantiene il precedente regime per i progetti già approvati o che abbiano raggiunto la soglia prevista entro l'entrata in vigore della nuova disciplina, l'amministrazione deve applicare il regime previgente alle relative domande, se la circostanza fattuale è allegata e non contestata.
• Il diniego di un beneficio pubblico è viziato da difetto di istruttoria e motivazione quando l'amministrazione si limita a richiamare un documento ritenuto mancante senza spiegare perché la documentazione prodotta sia insufficiente o inidonea a dimostrare i requisiti sostanziali richiesti.
• Una discrasia tra dati contenuti nella domanda e dati successivamente rettificati in sede di osservazioni non giustifica automaticamente il rigetto integrale: ove la rettifica sia intervenuta per adeguarsi ai rilievi dell'amministrazione, devono essere valutati un ulteriore approfondimento istruttorio o, se possibile, l'accoglimento parziale della domanda.
• Nel giudizio amministrativo, i termini per il deposito di memorie e documenti stabiliti dall'art. 73, comma 1, c.p.a. sono perentori; i documenti depositati tardivamente sono inutilizzabili ai fini della decisione, anche quando siano destinati a dimostrare la tardività del ricorso o dell'appello.

Come è indicizzato