Sentenza n. 3275/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La proprietaria ha appellato la sentenza del TAR Calabria, che aveva accertato l'occupazione sine titulo del fondo, disposto la restituzione e la riduzione in pristino, salva l'acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, e condannato soltanto la società delegata alla procedura espropriativa, poi fallita, al pagamento dell'indennità per il periodo di occupazione illegittima. L'appellante ha dedotto: a) violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e omessa pronuncia sulla domanda proposta anche contro ENAC, ente delegante; b) responsabilità solidale di ENAC, quale autorità espropriante delegante, per non avere vigilato sul corretto e tempestivo completamento della procedura; c) omessa liquidazione del danno, essendosi il TAR limitato a indicare i criteri di quantificazione; d) erroneo rigetto della domanda risarcitoria relativa alla porzione residua del fondo non direttamente occupata, ma asseritamente resa inutilizzabile; e) erronea compensazione delle spese del primo grado. L'appellante ha inoltre chiesto che la quantificazione fosse effettuata sulla base della verificazione disposta in appello.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondate le censure relative alla mancata estensione della condanna a ENAC. La delega dei poteri espropriativi ai sensi dell'art. 6, comma 8, d.P.R. 327/2001 comporta la responsabilità solidale dell'amministrazione committente o delegante e del soggetto delegato per i danni derivanti dall'occupazione sine titulo; anche in presenza di un rapporto concessorio permane il potere-dovere di vigilanza dell'amministrazione concedente sull'esercizio dei poteri pubblici. ENAC è stato quindi condannato in solido con la curatela fallimentare della società delegata al pagamento dell'indennità per l'occupazione illegittima. La verificazione ha quantificato tale importo in euro 12.200,70, oltre euro 151,63 per lucro cessante, per complessivi euro 12.352,33, somma riconosciuta oltre agli interessi legali dal deposito della sentenza fino al soddisfo. È stata invece confermata la reiezione della domanda relativa alla porzione residua del fondo: la proprietaria non aveva provato né che il terreno fosse coltivato alle date rilevanti, né la concreta disponibilità dell'acqua irrigua, né l'effettiva perdita di utilità agricola. La verificazione non poteva supplire al mancato assolvimento dell'onere della prova sull'an del danno. È stata esclusa anche la liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c., non potendo essa sostituire la prova dell'esistenza certa del danno. È rimasta ferma la statuizione, non impugnata, sul difetto di giurisdizione riguardo alle pretese relative al periodo di occupazione legittima. È stata confermata la compensazione delle spese del primo grado per soccombenza reciproca; anche le spese del grado d'appello sono state compensate. Il compenso del verificatore, liquidato in euro 6.000 oltre accessori, è stato posto solidalmente a carico di ENAC e della curatela fallimentare.

Norme richiamate

• art. 6, comma 8, d.P.R. 327/2001

  La delega dei poteri espropriativi comporta responsabilità solidale per i danni derivanti dall'occupazione sine titulo.

  La delega al soggetto incaricato della realizzazione dell'opera del potere di gestire il procedimento espropriativo e di emanare il decreto di esproprio non esonera l'amministrazione delegante dalla responsabilità per l'occupazione illegittima; l'amministrazione conserva un potere-dovere di vigilanza.

• art. 22-bis, commi 1 e 4, d.P.R. 327/2001

  Costituisce la base normativa dell'occupazione d'urgenza disposta nella procedura espropriativa, il cui protrarsi oltre la scadenza del titolo ha determinato l'occupazione sine titulo.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Consente all'amministrazione o al soggetto attualmente disponente del bene di valutare discrezionalmente l'acquisizione sanante, con determinazione dell'indennità di esproprio e del ristoro per il periodo di occupazione illegittima.

• art. 66 c.p.a.

  Ha consentito la verificazione tecnica per descrivere il fondo, individuare il soggetto nella disponibilità del bene e quantificare l'indennità e gli eventuali danni dedotti.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Rileva in relazione alla condanna generica con indicazione dei criteri di liquidazione pronunciata dal giudice di primo grado; in appello il danno è stato quantificato sulla base della verificazione.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  La mancata specifica contestazione non ha esonerato la parte dall'onere di provare i fatti costitutivi del danno risarcibile, secondo la valutazione compiuta dal Collegio.

• art. 2697 c.c.

  In materia di responsabilità extracontrattuale grava sul danneggiato la prova sia dell'esistenza del danno sia della sua entità.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è sussidiaria e presuppone un danno certo già provato e l'impossibilità o rilevante difficoltà di una precisa quantificazione; non può supplire all'inerzia probatoria della parte.

• art. 112 c.p.c.

  Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato impone al giudice di esaminare le domande ritualmente proposte, compresa quella formulata nei confronti dell'ente delegante.

• art. 39 c.p.a.

  Richiama nel processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui il principio di cui all'art. 112 c.p.c.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la riproposizione in appello delle domande non esaminate dal giudice di primo grado.

Massime di principio

• La delega dei poteri espropriativi al soggetto incaricato della realizzazione di un'opera pubblica non esclude la responsabilità solidale dell'amministrazione delegante per i danni derivanti dall'occupazione sine titulo, quando la delega comprende la gestione del procedimento espropriativo e l'emanazione del decreto di esproprio.
• Anche in presenza di un rapporto concessorio, l'amministrazione concedente conserva un potere-dovere di vigilanza sull'attività del concessionario nell'esercizio di poteri pubblici, compreso il potere espropriativo; l'omesso controllo può concorrere a fondare la responsabilità solidale per l'occupazione illegittima.
• La verificazione tecnica può fornire elementi per la quantificazione del danno, ma non può sostituire la prova, gravante sul danneggiato, dei fatti costitutivi dell'an del danno extracontrattuale, quali l'effettiva coltivazione del terreno e la concreta perdita di utilità.
• La liquidazione equitativa del danno presuppone l'esistenza di un danno certo già provato e l'impossibilità o rilevante difficoltà di determinarne esattamente l'ammontare; non può essere utilizzata per colmare carenze istruttorie imputabili alla parte onerata della prova.
• La mancata specifica contestazione dei fatti allegati non esonera automaticamente il ricorrente dalla prova dei fatti costitutivi del danno, quando tali fatti non risultino comunque adeguatamente dimostrati nel processo.
• Il soggetto attualmente nella disponibilità del bene occupato può valutare discrezionalmente l'adozione dell'acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, determinando le somme dovute secondo i parametri previsti dalla disposizione.

Come è indicizzato