Sentenza n. 786/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata nel lotto 1 di una procedura aperta telematica per l'affidamento del servizio di manutenzione ordinaria e straordinaria del verde pubblico e dell'arredo urbano, è stata esclusa perché aveva applicato il ribasso percentuale soltanto alla componente del servizio al netto dei costi della manodopera, ritenendo questi ultimi non ribassabili. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023, della legge delega e dei principi di conservazione degli atti e buon andamento, sostenendo che i costi della manodopera dovessero essere scorporati dalla base soggetta a ribasso. In subordine ha contestato la lex specialis, ove interpretata nel senso di imporre il ribasso sull'intero importo comprensivo della manodopera. Con il secondo motivo ha sostenuto che i dati contenuti nell'offerta consentissero di individuare con certezza il valore assoluto dello sconto, pari a euro 99.279,73, e di riparametrare la percentuale sull'intera base d'asta comprensiva dei costi della manodopera, mediante una mera operazione matematica non modificativa dell'offerta. Ha dedotto inoltre violazione dell'art. 101 del d.lgs. 36/2023, dei principi del risultato e della fiducia, dell'obbligo di motivazione e travisamento dei fatti. Con il terzo motivo ha invocato la buona fede, la tutela dell'affidamento e il principio di fiducia. Con motivi aggiunti ha impugnato l'aggiudicazione al secondo classificato, deducendone l'illegittimità derivata, e ha chiesto l'inefficacia del contratto e il subentro.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti nei limiti indicati in motivazione. Ha chiarito che l'art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 impone alla stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera, ma non li esclude necessariamente dall'importo complessivo sul quale è calcolato il ribasso. I costi della manodopera possono quindi essere assoggettati a ribasso, mentre l'operatore può anche mantenerli invariati ove dimostri, secondo la propria organizzazione aziendale, di non conseguire risparmi su tale voce. Nel caso concreto, la ricorrente aveva indicato nell'offerta sia il costo complessivo dell'appalto sia le singole componenti economiche, consentendo di determinare con certezza lo sconto assoluto di euro 99.279,73. La conseguente rideterminazione della percentuale di ribasso sull'intera base rilevante, comprensiva dei costi della manodopera e al netto degli oneri di sicurezza non soggetti a ribasso, costituiva una semplice riparametrazione matematica dell'offerta e non una sua integrazione o modifica sostanziale. La volontà negoziale era desumibile dall'offerta stessa e dai chiarimenti resi nel contraddittorio procedimentale, senza ricorrere a elementi estranei. Sono stati quindi annullati il provvedimento di esclusione e l'aggiudicazione, con obbligo della stazione appaltante di riammettere la ricorrente, rettificare la percentuale di ribasso e rinnovare parzialmente la gara, procedendo poi alle verifiche necessarie e alla nuova aggiudicazione. Il terzo motivo è stato assorbito. Le domande di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro sono state dichiarate improcedibili allo stato, non essendovi prova della stipulazione del contratto e non essendo ancora determinabile l'aggiudicatario finale. Le spese sono state compensate per il 50% e poste per il restante 50% a carico delle amministrazioni resistenti, liquidate in euro 1.500 oltre accessori per ciascuna.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la procedura aperta utilizzata per l'affidamento del servizio.

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa per la suddivisione della gara in lotti.

• art. 108, comma 2, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Prevede il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Nei contratti di lavoro e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  La stazione appaltante deve quantificare e indicare separatamente i costi della manodopera, ma questi continuano a concorrere alla formazione dell'importo complessivo posto a base di gara e possono essere considerati nel calcolo del ribasso. L'operatore non è tuttavia obbligato a ridurre concretamente la voce della manodopera, se la propria organizzazione non consente tale risparmio.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Richiede l'indicazione nell'offerta dei costi della manodopera e degli ulteriori elementi economici previsti dalla disciplina di gara.

• art. 110, commi 4, lett. a), e 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  È richiamato nella modulistica per distinguere la quota dei costi della manodopera non ribassabile, relativa ai trattamenti salariali minimi inderogabili, dalla quota riferita ai minimi salariali tabellari.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  È invocato in relazione ai chiarimenti e alla possibilità di regolarizzare o precisare gli elementi dell'offerta senza modificarne il contenuto sostanziale.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato orienta l'interpretazione e l'applicazione delle regole di gara verso il conseguimento del risultato sostanziale della procedura, evitando formalismi non necessari.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia impone di valorizzare l'autonomia valutativa della stazione appaltante in funzione del migliore risultato, nel rispetto della legalità sostanziale.

• art. 3 d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione ai principi di buona fede e correttezza nei rapporti tra amministrazione e operatore economico.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Riconosce il dovere dell'amministrazione di agire secondo buona fede e correttezza.

• art. 121 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto, dichiarata improcedibile allo stato.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di inefficacia del contratto, non esaminabile in assenza di prova della stipulazione.

• art. 124 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di subentro, dichiarata improcedibile e comunque non accoglibile direttamente perché l'esito della riedizione della gara è ancora incerto.

Massime di principio

• L'art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 impone alla stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera, ma non comporta necessariamente la loro esclusione dall'importo complessivo assunto come base per il calcolo del ribasso.
• La possibilità di calcolare il ribasso sull'importo complessivo comprensivo dei costi della manodopera non obbliga l'operatore economico a ridurre concretamente tale voce: il concorrente può mantenerla invariata, purché la struttura dell'offerta renda verificabile la sostenibilità del prezzo e la destinazione del risparmio alle altre componenti.
• È emendabile l'errore nella percentuale di ribasso quando la volontà negoziale dell'operatore sia ricavabile con certezza dall'offerta e dai chiarimenti procedimentali, il valore assoluto dello sconto sia univoco e la correzione consista in una mera operazione matematica, senza integrazione o modifica sostanziale dell'offerta e senza ricorso a fonti estranee.
• La riparametrazione della percentuale di ribasso è legittima quando lascia invariati il valore assoluto dello sconto, il costo complessivo dichiarato e le componenti economiche dell'offerta, limitandosi a riallineare l'espressione percentuale al diverso parametro di calcolo imposto dalla lex specialis.
• La stazione appaltante non può interpretare la disciplina di gara nel senso di imporre il ribasso effettivo sui costi della manodopera se tale obbligo non risulta chiaramente dalla lex specialis e contrasta con l'art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023.
• Quando l'annullamento dell'esclusione impone la riammissione del concorrente e la rinnovazione parziale delle operazioni di gara, non può essere disposto il subentro né riconosciuto direttamente il bene della vita finale se restano da svolgere verifiche suscettibili di incidere sull'individuazione dell'aggiudicatario.

Come è indicizzato