Sentenza n. 651/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il rendiconto AGCom sostenendo, con un unico articolato motivo, la violazione dell'art. 16 del d.lgs. n. 259/2003, delle corrispondenti disposizioni delle direttive europee sui diritti amministrativi nel settore delle comunicazioni elettroniche, del principio di proporzionalità e della giurisprudenza della Corte di giustizia UE, nonché l'eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, falsità del presupposto, insufficienza e illogicità manifesta. In via preliminare, l'Autorità ha eccepito l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso, sostenendo che l'annullamento della precedente delibera contributiva relativa all'annualità 2022 avrebbe già soddisfatto l'interesse delle ricorrenti e che il rendiconto avrebbe natura meramente ricognitiva. Nel merito, le ricorrenti hanno dedotto: l'inammissibile integrazione postuma, tramite il rendiconto, della metodologia utilizzata per determinare il fabbisogno contributivo; l'invalidità derivata del rendiconto dall'annullamento della delibera contributiva presupposta; l'inclusione tra i costi finanziabili di attività non riconducibili alle funzioni tassativamente previste dall'art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, tra cui pareri all'AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette, il Tavolo Telco e consumatori, la gestione del Contact Center e delle richieste di informazioni; l'adozione di una metodologia di valorizzazione delle risorse umane non basata su timesheet giornalieri; l'erronea imputazione pro quota dei costi delle unità organizzative non core; la mancata indicazione dettagliata dei costi diretti della regolazione e l'errata ripartizione dei costi generali; infine, la progressiva formazione di un avanzo di gestione superiore a 32 milioni di euro.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari, riconoscendo al rendiconto una autonoma rilevanza giuridica e una autonoma attitudine lesiva. Ai sensi dell'art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 259/2003, il rendiconto non è una mera rappresentazione contabile, ma costituisce una fase autonoma di controllo consuntivo e di riequilibrio del sistema di finanziamento, destinata a verificare la corrispondenza tra costi effettivi e contributi riscossi e a consentire eventuali rettifiche negli esercizi successivi. Nel merito, il ricorso è stato accolto solo parzialmente. È stata respinta la censura relativa alla pretesa integrazione postuma della motivazione della delibera contributiva precedente, perché riferita a un vizio dell'atto presupposto non idoneo, di per sé, a invalidare il successivo rendiconto. È stata invece accolta la censura di invalidità derivata limitatamente ai paragrafi 6.2 e 6.3 del rendiconto, relativi alle entrate e ai contributi riscossi e al saldo entrate/spese, poiché l'annullamento della precedente delibera contributiva aveva travolto il presupposto giuridico delle entrate previste per il 2022. Sono state inoltre ritenute illegittimamente motivate alcune specifiche voci di costo. In particolare, l'AGCom non aveva illustrato adeguatamente il nesso funzionale tra i pareri resi all'AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette, il Tavolo Telco e consumatori, la gestione e supervisione del Contact Center e la gestione delle richieste informative, da un lato, e le funzioni tassativamente finanziabili dall'art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, dall'altro. La generica finalità di tutela del consumatore non è stata ritenuta sufficiente. Sono state invece considerate riconducibili al perimetro finanziabile la definizione delle controversie tra utenti e operatori, le decisioni sulla qualità del servizio imposte come condizioni dell'autorizzazione generale, le attività relative al servizio universale e la partecipazione ai gruppi di lavoro del BEREC. Sono state respinte le censure sulla necessità di adottare timesheet giornalieri, poiché il Consiglio di Stato aveva richiamato tale metodologia solo come esempio e non come modello obbligatorio. È stata respinta anche la contestazione sui costi delle unità non core, formulata genericamente e non adeguatamente contraddetta dalle spiegazioni dell'Autorità, nonché quella relativa alla mancata indicazione dei costi diretti e alla ripartizione dei costi generali. È stata infine respinta la censura relativa all'avanzo di gestione, poiché un saldo positivo non costituisce di per sé illegittimità e il meccanismo delle rettifiche è previsto proprio per assicurare l'equilibrio finanziario nel tempo. Il TAR ha quindi annullato la delibera solo in parte qua, imponendo all'AGCom, per ciascuna attività finanziata, di indicare la funzione prevista dall'art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche cui essa è riconducibile e la specifica norma legislativa o regolamentare nazionale che disciplina tale funzione. L'Autorità dovrà espungere dal computo i costi delle attività per le quali non dimostri la stretta strumentalità rispetto al quadro normativo europeo e nazionale. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 16 d.lgs. 259/2003

  Disciplina il finanziamento dell'Autorità mediante diritti amministrativi e, al comma 4, la rendicontazione annuale delle entrate e delle spese, quale fase autonoma di controllo consuntivo e di eventuale riequilibrio.

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  Individua le attività i cui costi amministrativi possono essere coperti dai diritti imposti agli operatori di comunicazioni elettroniche.

• art. 12 direttiva 2002/20/CE

  Consente di finanziare mediante diritti amministrativi soltanto i costi amministrativi complessivi relativi alle attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici previsti dalla direttiva.

• art. 34 d.lgs. 259/2003

  Richiamato tra le disposizioni la cui violazione è stata dedotta, senza uno specifico esame autonomo nella decisione.

• art. 98-sexiesdecies d.lgs. 259/2003

  Rileva per ricondurre le decisioni sulla qualità del servizio offerto agli utenti finali alle condizioni imposte alle imprese in virtù dell'autorizzazione generale.

• art. 16, comma 4, d.lgs. 259/2003

  Prevede il meccanismo delle rettifiche per fronteggiare gli scostamenti tra entrate e costi e garantire l'equilibrio finanziario nel tempo; pertanto, un saldo positivo non determina di per sé l'illegittimità del rendiconto.

Massime di principio

• Il rendiconto annuale delle entrate e delle spese di un'autorità nazionale di regolazione, previsto dalla disciplina europea e nazionale sul finanziamento delle autorità delle comunicazioni elettroniche, costituisce un atto autonomo rispetto alla deliberazione contributiva previsionale: svolge una funzione consuntiva di verifica dei costi effettivi, dei contributi riscossi e degli eventuali scostamenti, ed è autonomamente impugnabile quando può incidere sui successivi assetti contributivi.
• L'annullamento della deliberazione contributiva previsionale travolge il rendiconto soltanto nella parte relativa alle entrate e ai contributi fondati su quella deliberazione e all'eventuale saldo entrate-spese conseguente; non determina automaticamente l'illegittimità delle poste relative alle attività svolte e ai costi effettivamente sostenuti, che devono essere esaminate autonomamente.
• I diritti amministrativi posti a carico degli operatori di comunicazioni elettroniche possono finanziare esclusivamente i costi amministrativi strettamente pertinenti alle attività di gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici previsti dalla normativa europea e nazionale, comprese le attività di regolazione ex ante, cooperazione internazionale, armonizzazione, analisi e sorveglianza del mercato quando funzionalmente riconducibili a tali categorie.
• La mera finalità di tutela del consumatore non basta a giustificare l'imputazione dei relativi costi agli operatori di comunicazioni elettroniche. Per ciascuna attività l'autorità deve indicare la specifica fonte legislativa o regolamentare attributiva del potere esercitato e spiegare puntualmente il nesso di stretta strumentalità tra l'attività e una delle funzioni finanziabili previste dalla disciplina sui diritti amministrativi.
• La normativa europea sui diritti amministrativi non impone l'adozione di una specifica tecnica contabile, come i timesheet giornalieri individuali, per valorizzare le risorse impiegate nei procedimenti. È sufficiente una metodologia idonea ad assicurare trasparenza, attendibilità e dimostrazione del nesso tra costi e attività finanziabili.
• La formazione di un avanzo tra contributi riscossi e costi sostenuti non rende di per sé illegittimo il rendiconto, poiché la disciplina prevede meccanismi di rettifica destinati ad assicurare l'equilibrio finanziario nel tempo e non impone un pareggio contabile rigido per ciascun esercizio.

Come è indicizzato