Cassazione Civile, Sentenza n. 7113/2020 del 12/03/2020

Esito

La controversia

Un professionista aveva chiesto, mediante quattro giudizi poi riuniti, il pagamento dei compensi per incarichi affidatigli con deliberazioni della Giunta municipale del 1990 e del 1991, per prestazioni relative anche a un progetto approvato nel 1992. Le somme richieste erano rispettivamente Lire 8.185.493, Lire 48.277.124, Lire 7.294.940 e Lire 15.686.921, oltre interessi. Il Tribunale aveva accolto le domande soltanto nei confronti dell’allora sindaco, condannandolo al pagamento di Lire 41.008,99 oltre interessi, e le aveva respinte nei confronti degli altri componenti della Giunta e del segretario comunale. La Corte d’appello di Catanzaro, con sentenza n. 1007/2014 depositata il 2 luglio 2014, riformò la decisione e condannò in solido il sindaco e i componenti della Giunta; condannò inoltre il segretario comunale per le deliberazioni alle quali aveva partecipato. Il sindaco ricorse per cassazione sostenendo, con i primi due motivi, che in mancanza della forma scritta richiesta per il contratto d’opera professionale il rapporto fosse nullo e non potesse imputarsi agli amministratori, e denunciando l’omesso esame della relativa eccezione; con il terzo motivo lamentò motivazione apparente o incomprensibile e omesso esame di un fatto decisivo. Gli altri amministratori e funzionari proposero ricorso successivo, qualificato come incidentale: con il primo motivo contestarono che la mera adozione delle deliberazioni integrasse il consentire la prestazione previsto dalla disciplina contabile degli enti locali; con il secondo e il terzo denunciarono carenza di motivazione, anche quanto all’equiparazione della loro posizione a quella del sindaco e alla valutazione del diverso comportamento di quest’ultimo; con il quarto dedussero omessa pronuncia sulle eccezioni di difetto di legittimazione passiva, nullità del rapporto e prescrizione degli interessi. La Cassazione ha inoltre rilevato che il controricorso del professionista nei confronti del ricorrente principale era tardivo.

La decisione

La Corte ha qualificato il ricorso del sindaco come principale e quello presentato successivamente dagli altri amministratori e funzionari come incidentale, precisando che il ricorso successivo al primo si converte in incidentale e deve rispettare il termine previsto dagli artt. 370 e 371 c.p.c. Ha accolto l’eccezione di tardività del controricorso del professionista nei confronti del ricorrente principale, notificato il 27 dicembre 2019, e lo ha quindi tenuto indenne dalle spese dovute a quel professionista. Ha rigettato tutti i motivi del ricorso principale e i primi tre motivi dell’incidentale: la disciplina dell’art. 23 del D.L. n. 66/1989, applicabile ratione temporis, fa sorgere il rapporto relativo alla controprestazione direttamente tra il privato e l’amministratore o funzionario che abbia consentito la prestazione, anche quando non vi sia un previo contratto e l’incarico sia stato affidato informalmente; la mancanza della forma scritta del contratto non esclude tale responsabilità. Nel caso concreto, le prestazioni erano state eseguite sulla base di deliberazioni della Giunta, sebbene invalide, e la responsabilità è stata correttamente riferita agli amministratori e ai funzionari che vi avevano partecipato, compreso il segretario comunale nei casi pertinenti. Sono stati respinti anche i motivi relativi alla motivazione, ritenuta comprensibile e sorretta dalla premessa giuridica esposta nella sentenza d’appello. È stato rigettato il quarto motivo incidentale: la legittimazione passiva era stata implicitamente riconosciuta dalla decisione incompatibile con l’eccezione; sulla prescrizione degli interessi non vi era omessa pronuncia, poiché la sentenza distingueva gli interessi anteriori alla domanda, decorrenti dal sessantunesimo giorno dalla trasmissione della parcella, da quelli successivi alla domanda giudiziale. La Cassazione ha quindi rigettato entrambi i ricorsi. Ha condannato i ricorrenti incidentali in solido a rifondere al professionista Euro 6.000,00, oltre Euro 200,00 per esborsi, spese generali al 15% e accessori; ha condannato il ricorrente principale e i ricorrenti incidentali in solido a rifondere al Comune Euro 6.000,00, oltre Euro 200,00 per esborsi, spese generali al 15% e accessori. Ha dichiarato sussistenti i presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato da parte di entrambi i gruppi di ricorrenti.

Norme richiamate

• artt. 370 e 371 c.p.c.

  Il principio dell’unicità del processo di impugnazione contro una stessa sentenza comporta che, una volta avvenuta la notificazione della prima impugnazione, tutte le altre debbono essere proposte in via incidentale nello stesso processo e perciò, nel caso di ricorso per cassazione, con l’atto contenente il controricorso; tuttavia quest’ultima modalità non può considerarsi essenziale, per cui ogni ricorso successivo al primo si converte, indipendentemente dalla forma assunta e ancorchè proposto con atto a sè stante, in ricorso incidentale, la cui ammissibilità è condizionata al rispetto del termine di quaranta giorni (venti più venti) risultante dal combinato disposto degli artt. 370 e 371 c.p.c., indipendentemente dai termini (l’abbreviato e l’annuale) di impugnazione in astratto operativi.

  Il ricorso proposto dopo la notificazione della prima impugnazione si converte in ricorso incidentale anche se presentato con atto autonomo; la sua ammissibilità è subordinata al rispetto del termine di quaranta giorni previsto dal combinato disposto degli artt. 370 e 371 c.p.c.

• art. 23, commi 3 e 4, D.L. 2 marzo 1989, n. 66

  Come già affermato da questa Corte il D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23, comma 4 abrogato dal D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 123, comma 1, lett. n), perchè sostituto dall’art. 35 cit. decreto, a sua volta abrogato e sostituito da analoga disposizione contenuta nel D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 191, prevede infatti che nel caso in cui vi sia stata l’acquisizione di beni o servizi in violazione dell’obbligo indicato nel comma 3, che disciplina la procedura di spesa, il rapporto obbligatorio non sia riferibile all’ente ma intercorra, ai fini della controprestazione, tra il privato e l’amministratore o funzionario che abbia assunto l’impegno (Cass. S.U. n. 26657 del 18/12/2014).

  In caso di acquisizione di beni o servizi in violazione della procedura di spesa e dell’obbligo di impegno contabile, il rapporto relativo alla controprestazione non fa capo all’ente locale, ma intercorre direttamente tra il privato e l’amministratore o funzionario responsabile.

• art. 35 D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77

  Anche qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto, oltre che senza l’osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l’amministratore o il funzionario inadempiente che l’abbia consentita (Cass. n. 30109 del 21/11/2018).

  La responsabilità personale dell’amministratore o del funzionario che abbia consentito la prestazione può sorgere anche senza un contratto previamente stipulato e senza l’osservanza dei controlli contabili.

• art. 191 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  potendo il terzo interessato agire nei confronti del funzionario, per la mancanza dell’elemento della sussidiarietà, non è ammissibile l’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell’ente locale il quale può soltanto riconoscere a posteriori, D.Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 194 – nei limiti dell’utilità dell’arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato – il debito fuori bilancio.

  Poiché il terzo può agire direttamente contro il funzionario o amministratore responsabile, difetta la sussidiarietà necessaria per l’azione di arricchimento senza causa contro l’ente locale; resta possibile il riconoscimento successivo del debito fuori bilancio nei limiti dell’utilità dell’arricchimento dedotta e provata.

• art. 194 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  potendo il terzo interessato agire nei confronti del funzionario, per la mancanza dell’elemento della sussidiarietà, non è ammissibile l’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell’ente locale il quale può soltanto riconoscere a posteriori, D.Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 194 – nei limiti dell’utilità dell’arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato – il debito fuori bilancio.

  L’ente locale può riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio soltanto entro i limiti dell’utilità dell’arricchimento che sia stata specificamente dedotta e dimostrata.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale e dei ricorrenti incidentali, ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello, ove dovuto, per il ricorso principale e per il ricorso incidentale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis (Cass. S.U. n. 23535 del 20/9/2019).

  In presenza dei relativi presupposti processuali, il rigetto dell’impugnazione comporta il versamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso principale o incidentale.

Massime di principio

• Quando un ente locale acquisisce beni o servizi in violazione delle regole sull’impegno e sulla procedura contabile della spesa, il rapporto relativo alla controprestazione intercorre direttamente tra il privato prestatore e l’amministratore o funzionario che abbia consentito la prestazione, anziché con l’ente.
• La responsabilità dell’amministratore o del funzionario che abbia consentito una prestazione per l’ente locale può configurarsi anche se l’incarico è stato affidato informalmente, senza un previo contratto scritto e senza l’osservanza dei controlli contabili; la mancanza della forma scritta del contratto non esclude, di per sé, il rapporto obbligatorio direttamente previsto dalla disciplina contabile.
• Poiché il prestatore può agire direttamente contro l’amministratore o il funzionario responsabile, non è esperibile contro l’ente locale l’azione di arricchimento senza causa, che ha carattere sussidiario; l’ente può eventualmente riconoscere il debito fuori bilancio nei limiti dell’utilità dell’arricchimento specificamente dedotta e dimostrata.
• La partecipazione alla deliberazione che ha consentito l’esecuzione della prestazione può fondare la responsabilità personale degli amministratori e dei funzionari partecipanti; l’applicazione della disciplina va riferita ai soggetti intervenuti nelle singole deliberazioni e, per il segretario comunale, alle deliberazioni alle quali abbia preso parte.
• Il ricorso per cassazione presentato dopo la notificazione della prima impugnazione si converte in ricorso incidentale anche quando sia proposto con atto autonomo, e deve rispettare il termine previsto dagli artt. 370 e 371 c.p.c.

Come è indicizzato