Corte di giustizia, Ordinanza C-686/24

Accesso all’intera offerta tecnica in appalti nei settori speciali e bilanciamento tra tutela giurisdizionale effettiva e segreti tecnici o commerciali

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in una controversia relativa all’accesso, da parte di un concorrente, all’integralità dell’offerta tecnica presentata dall’aggiudicataria in una gara per un appalto nei settori speciali. La Corte decide con ordinanza motivata ai sensi dell’articolo 99 del regolamento di procedura, ritenendo la risposta chiaramente desumibile dalla giurisprudenza pregressa.

Fatti e procedimento principale

L’Autorità di sistema portuale del Mare di Sardegna aveva indetto una gara per la progettazione, costruzione e messa in esercizio di un impianto di on-shore power supply per porti sardi, con valore stimato superiore a 55 milioni di euro. L’appalto era stato aggiudicato a Nidec Asi SpA e Ceisis SpA Sistemi Impiantistici Integrati, mentre Ingegneria Costruzioni Colombrita Srl, seconda classificata, aveva chiesto accesso ai documenti di gara, incluso l’intero contenuto dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria.

L’amministrazione aveva negato l’accesso alle parti dell’offerta ritenute contenere segreti tecnici e commerciali. Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna aveva accolto in parte il ricorso della Colombrita, ordinando l’esibizione dell’offerta tecnica; contro tale decisione Nidec aveva proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama innanzitutto l’articolo 39 della direttiva 2014/25/UE, che tutela la riservatezza delle informazioni comunicate dagli operatori economici e considerate riservate, compresi i segreti tecnici o commerciali, salvo diversa previsione della direttiva o della normativa nazionale applicabile, e fatti salvi gli obblighi di pubblicità e di informazione previsti agli articoli 70 e 75.

Sono inoltre richiamati:

• l’articolo 70 della direttiva 2014/25/UE, sugli avvisi relativi agli appalti aggiudicati;
• l’articolo 75 della direttiva 2014/25/UE, sull’informazione dei candidati e degli offerenti;
• per analogia, l’articolo 21, nonché gli articoli 50 e 55 della direttiva 2014/24/UE.

Nel diritto italiano, il Consiglio di Stato prende in esame l’articolo 53 del decreto legislativo n. 50/2016, che esclude l’accesso alle informazioni contenenti segreti tecnici o commerciali, ma consente l’accesso al concorrente ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi, con una prevalenza dell’accesso cosiddetto difensivo.

Questione sottoposta alla Corte

Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 39 della direttiva 2014/25/UE osti a una disciplina nazionale che imponga la disclosure di documenti contenenti segreti tecnici o commerciali quando l’accesso sia necessario per la tutela giurisdizionale effettiva del concorrente, ma senza prevedere alcun bilanciamento con le esigenze di riservatezza.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che la giurisprudenza in materia di appalti pubblici mira a preservare una concorrenza non falsata e a evitare che informazioni sensibili possano essere utilizzate in modo distorsivo, sia in procedure in corso sia in procedure future. Da ciò discende l’esigenza che gli operatori economici possano comunicare informazioni utili alle amministrazioni aggiudicatrici senza il rischio di divulgazione a terzi di elementi riservati.

Tuttavia, la tutela delle informazioni riservate deve essere conciliata con il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. La Corte richiama in particolare la propria giurisprudenza precedente, secondo cui il principio del contraddittorio non implica un diritto illimitato e assoluto all’accesso a tutte le informazioni della procedura, potendo risultare necessario non comunicare talune informazioni per salvaguardare diritti fondamentali di terzi, inclusa la protezione dei segreti commerciali.

La Corte osserva che le disposizioni della direttiva 2014/25/UE sono formulate in termini sostanzialmente identici a quelle della direttiva 2014/24/UE già interpretate nella sentenza Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras e poi precisate in Antea Polska. Per tale ragione, i principi elaborati in relazione alla direttiva 2014/24/UE si applicano anche ai settori speciali disciplinati dalla direttiva 2014/25/UE.

La presenza, nell’articolo 39, della clausola iniziale "salvo che non sia altrimenti previsto (...) nella legislazione nazionale" non autorizza gli Stati membri a sopprimere ogni bilanciamento: essa consente certo margini nazionali, ma solo entro limiti che preservino la finalità della norma, il regime di pubblicità previsto dagli articoli 70 e 75 e la tutela effettiva dei segreti tecnici e commerciali. Una disciplina che imponga sempre la divulgazione quando l’accesso sia richiesto per finalità difensive, senza consentire all’ente aggiudicatore di valutare caso per caso la necessità e la proporzionalità della disclosure, altera il sistema della direttiva e ne compromette l’effetto utile.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 39 della direttiva 2014/25/UE, in combinato disposto con gli articoli 70 e 75, osta a una disciplina nazionale in materia di appalti pubblici che richieda l’accesso alla documentazione contenente segreti tecnici o commerciali trasmessa da un offerente a un altro offerente, anche quando tale accesso sia necessario per garantire il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, se la normativa non consente agli enti aggiudicatori di procedere a un bilanciamento tra quel diritto e la tutela dei segreti tecnici o commerciali.

Principio affermato

Nei settori speciali, l’accesso difensivo agli atti di gara non può essere configurato come prevalente in modo automatico e assoluto sulla riservatezza: l’amministrazione deve poter operare una ponderazione concreta tra tutela giurisdizionale effettiva, segreti commerciali e concorrenza leale.