Sentenza n. 1735/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il giudizio riguarda la decadenza dall’autorizzazione per l’installazione e gestione di un chiosco balneare e dall’autorizzazione collegata al noleggio di attrezzature balneari, con immediata interruzione dell’attività. La decadenza era stata disposta dal Comune sulla base della reiterata violazione del divieto di preposizionamento di ombrelloni, basi e lettini sull’arenile prima della stipula del noleggio con i clienti. Le violazioni erano state accertate mediante tre verbali relativi agli anni 2020, 2021 e 2022. L’appellante ha dedotto: violazione del termine di conclusione del procedimento ex art. 2 l. 241/1990, essendo trascorsi oltre trenta giorni dall’avvio alla conclusione; illegittimità del cosiddetto riavvio del procedimento; violazione dei regolamenti regionali in materia di utilizzazione delle aree demaniali marittime e delle autorizzazioni rilasciate; errata qualificazione dell’area come spiaggia libera con servizi anziché spiaggia libera attrezzata; inapplicabilità retroattiva del regolamento regionale n. 19/2016; violazione dei principi di buona fede e proporzionalità; travisamento dei fatti, poiché le attrezzature avrebbero potuto essere state lasciate temporaneamente dai clienti già presenti o momentaneamente allontanatisi; erronea imputazione delle violazioni all’autorizzazione relativa al chiosco anziché a quella concernente il noleggio; infine, domanda di risarcimento del danno ex art. 30 c.p.a. Il Comune ha chiesto l’inammissibilità o il rigetto dell’appello, sollevando eccezioni preliminari che il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter assorbire in quanto l’appello era infondato nel merito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la decisione del TAR. Ha ritenuto che il termine ordinario di conclusione del procedimento, in assenza di una specifica previsione della sua perentorietà, non determini l’illegittimità del provvedimento adottato tardivamente. Nel caso concreto, inoltre, il tempo era stato impiegato anche per esaminare le istanze di accesso documentale presentate dall’interessato. Ha poi ritenuto provata la reiterazione delle violazioni, risultante dai tre verbali di sopralluogo, e applicabile il regolamento regionale n. 19/2016, che vieta il preposizionamento delle attrezzature balneari e prevede che la reiterazione per tre volte integri un’inadempienza idonea a determinare la decadenza. Il precedente regolamento regionale n. 11/2009 era stato abrogato, salvo le disposizioni espressamente mantenute. La disciplina sopravvenuta non è stata ritenuta ostativa perché il divieto risultava comunque coerente con il contenuto delle autorizzazioni, in particolare con la prescrizione che consentiva il noleggio giornaliero degli ombrelloni ai bagnanti, i quali avrebbero dovuto collocarli secondo le proprie esigenze e rimuoverli a fine giornata. La decadenza è stata qualificata come atto vincolato al verificarsi di almeno tre violazioni, sicché non è stata ravvisata neppure una violazione del principio di proporzionalità. Le contestazioni sul contenuto dei verbali sono state disattese: i verbali, non impugnati e assistiti da fede privilegiata fino a querela di falso, non potevano essere smentiti con mere allegazioni; l’orario del sopralluogo non incideva sull’accertamento del preposizionamento. È stata inoltre ritenuta irrilevante la circostanza che il controllo non fosse avvenuto all’inizio della giornata e inidonea a escludere la reiterazione delle condotte la dimostrazione dell’adempimento di altri obblighi concessori. La decadenza poteva riguardare sia l’autorizzazione relativa al chiosco sia quella collegata al noleggio, poiché entrambe erano espressamente ricomprese nel provvedimento. Respinta l’azione impugnatoria, è stata respinta anche la domanda risarcitoria. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in 2.000 euro oltre accessori, in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  In assenza di una specifica previsione della perentorietà del termine, il termine di conclusione del procedimento ha natura ordinatoria o sollecitatoria; il suo superamento non determina, di per sé, l’illegittimità del provvedimento finale.

• art. 5, comma 8, regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  sulle spiagge libere con servizi è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari e l’organizzazione di servizi alla balneazione non può in nessun caso precludere la libera fruizione degli arenili. L’accertata violazione della presente disposizione, reiterata per tre volte, configura la fattispecie di inadempienza di cui all’articolo 49, comma 3, lettera f), della l.r. 13/2007, per effetto della quale l’amministrazione comunale dichiara la decadenza dalla concessione

  La reiterazione per tre volte del divieto di preposizionamento integra l’inadempienza cui consegue la decadenza.

• art. 6, comma 2, regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  nelle spiagge libere oggetto di convenzione è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari e l’organizzazione di servizi alla balneazione non può in nessun caso precludere la libera fruizione degli arenili

  Il divieto di preposizionamento opera anche per le spiagge libere oggetto di convenzione; la reiterazione per tre volte costituisce grave inadempienza degli obblighi convenzionali.

• art. 49, comma 3, lettera f), l.r. Lazio n. 13/2007

  Costituisce la base normativa della decadenza dalla concessione in presenza dell’inadempienza derivante dalla reiterata violazione del divieto di preposizionamento.

• art. 21 regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  Ha abrogato il regolamento regionale n. 11/2009, fatta eccezione per gli articoli 8 e 9.

• art. 1456 c.c.

  È richiamato dal regolamento regionale per la risoluzione della convenzione in caso di reiterata violazione del divieto nelle spiagge libere oggetto di convenzione.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta poiché l’infondatezza dell’impugnazione escludeva l’illegittimità del provvedimento lesivo.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  I principi di correttezza e buona fede, invocati dall’amministrazione in relazione al rapporto concessorio, sono stati ritenuti compatibili con la decadenza conseguente alla reiterata violazione degli obblighi autorizzativi.

Massime di principio

• In assenza di una specifica previsione legislativa che attribuisca natura perentoria al termine di conclusione del procedimento, il suo superamento non comporta di per sé l’illegittimità del provvedimento finale, ferma restando la possibile rilevanza del ritardo sotto altri profili previsti dall’ordinamento.
• Quando la disciplina regolamentare prevede che la reiterata violazione di un obbligo relativo all’uso di un’area demaniale integri un’inadempienza cui consegue la decadenza, al verificarsi del numero di violazioni previsto l’amministrazione esercita un potere vincolato e non deve compiere una nuova valutazione discrezionale di proporzionalità.
• La disciplina regolamentare sopravvenuta può essere applicata al rapporto concessorio in corso quando il divieto da essa previsto è coerente con gli obblighi già contenuti nel titolo autorizzativo e costituisce una specificazione delle modalità di rispetto della concessione, anziché introdurre un obbligo incompatibile con essa.
• I verbali redatti dagli agenti accertatori fanno fede fino a querela di falso sui fatti attestati come avvenuti in loro presenza; in mancanza di impugnazione dei verbali, mere allegazioni circa possibili spiegazioni alternative della presenza delle attrezzature non sono sufficienti a superarne l’efficacia probatoria.
• La reiterata violazione del divieto di preposizionamento di attrezzature balneari può giustificare la decadenza anche dall’autorizzazione relativa al chiosco quando il provvedimento e il rapporto concessorio collegano funzionalmente tale titolo all’autorizzazione per il noleggio delle attrezzature.

Come è indicizzato