Cassazione Civile, Ordinanza n. 31021/2023 del 07/11/2023

Esito

La controversia

Due società hanno chiesto al Tribunale ordinario la condanna della Regione al pagamento di somme asseritamente maturate per prestazioni sanitarie erogate oltre il budget assegnato a cliniche private accreditate, sostenendo che i risparmi di spesa conseguiti dalla Regione per la chiusura di altre strutture dovessero essere redistribuiti alle strutture rimaste operative in proporzione alle prestazioni rese. In via subordinata hanno domandato il risarcimento del danno da perdita di chance e, ulteriormente, l'indennizzo ex art. 2041 c.c. La Regione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Le ricorrenti hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione sostenendo che la controversia riguardasse un diritto soggettivo di credito fondato direttamente su legge. La Corte ha invece ritenuto che la pretesa derivasse dalla contestazione del mancato esercizio o del cattivo esercizio del potere regionale di programmazione e riparto delle risorse sanitarie, dunque da un petitum sostanziale devoluto al giudice amministrativo.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la domanda avesse come causa petendi la mancata adozione di un provvedimento amministrativo di redistribuzione dei risparmi e, più in generale, il cattivo esercizio del potere regionale in materia di programmazione sanitaria e remunerazione delle strutture accreditate. Ha escluso che le norme invocate attribuissero alle ricorrenti un credito certo, liquido ed esigibile di natura soggettiva; in particolare ha interpretato le disposizioni citate come attributive di poteri discrezionali alla Regione e non come fonti di un obbligo di pagamento in favore dei privati. Le spese del regolamento sono state rimesse al giudice del merito.

Norme richiamate

• art. 27, comma 14, d.lgs. 6 maggio 2011, n. 68

  "Eventuali risparmi nella gestione del servizio sanitario nazionale effettuati dalle regioni rimangono nella disponibilità delle regioni stesse"

  La disposizione è stata letta nel senso letterale per cui i risparmi restano nella disponibilità della Regione e non devono essere necessariamente distribuiti alle strutture private accreditate che abbiano erogato prestazioni extra budget.

• art. 13 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  "le regioni fanno fronte con risorse proprie agli effetti finanziari conseguenti..."

  Gli avanzi di gestione sono stati considerati risorse proprie regionali, utilizzabili anche per sanare disavanzi delle ASL, e non vincolati al pagamento degli extra budget dei privati.

• art. 8 quinquies, comma 1, lett. d), d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  "criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato..."

  La norma è stata ritenuta attributiva di un potere regionale di determinazione dei criteri di remunerazione, non di un obbligo di pagamento diretto; da ciò deriva, in caso di omissione o cattivo esercizio, una posizione di interesse legittimo e la giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato solo quale domanda subordinata proposta dalle attrici; non ha inciso sulla soluzione della questione di giurisdizione.

• art. 183 c.p.c.

  Richiamato nella ricostruzione processuale per indicare che il Tribunale aveva fissato i termini ex art. 183 c.p.c. prima della proposizione del regolamento.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione non conta la qualificazione formale della domanda come azione di condanna a un diritto soggettivo, ma il petitum sostanziale desumibile dalla causa petendi e dalla reale situazione giuridica dedotta in giudizio.
• Quando la pretesa investe la mancata adozione o il cattivo esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione, la controversia appartiene al giudice amministrativo anche se l'attore richiede una condanna al pagamento di somme di denaro.
• La sussistenza della giurisdizione ordinaria richiede una obbligazione pubblica direttamente imposta dalla legge e avente contenuto di dare definito; in difetto di una norma che attribuisca in modo chiaro un credito al privato, la posizione dedotta resta di interesse legittimo.
• Le norme che disciplinano risparmi di spesa e remunerazione delle strutture sanitarie accreditate vanno interpretate secondo il loro tenore letterale e sistematico: se attribuiscono alle Regioni la disponibilità delle risorse o il potere di fissare criteri di remunerazione, non fondano un diritto soggettivo del privato alla ripartizione automatica degli avanzi.

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