Sentenza n. 2450/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società aveva presentato all’Ufficio esportazione una denuncia per il rilascio dell’attestato di libera circolazione relativo a un dipinto di elevatissimo valore economico. L’amministrazione non aveva concluso il procedimento nel termine di quaranta giorni previsto dall’art. 68, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004. Dopo la proposizione dell’azione avverso il silenzio, l’amministrazione aveva adottato un provvedimento espresso dichiarando improcedibile l’istanza, sulla base degli approfondimenti svolti dai Carabinieri del Nucleo Tutela Patrimonio Culturale, poi sfociati nell’avvio di un procedimento penale per contraffazione e nel sequestro dell’opera. La società aveva impugnato il provvedimento con motivi aggiunti, deducendo nullità e annullabilità per violazione delle norme sul procedimento, dell’art. 42 Cost. e degli artt. 68 e 70 del Codice dei beni culturali, nonché difetto di istruttoria e motivazione, chiedendo anche il risarcimento del danno per il ritardo dell’amministrazione. Il TAR aveva dichiarato improcedibili sia il ricorso principale sia i motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo che il sequestro penale impedisse comunque l’esportazione dell’opera. In appello la società ha dedotto, da un lato, l’omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria e, dall’altro, l’erronea declaratoria di improcedibilità dei motivi aggiunti e l’illegittimità del provvedimento ministeriale per carenza istruttoria e motivazionale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato l’appello nella parte in cui il TAR aveva dichiarato improcedibili i motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse. La qualificazione formale di improcedibilità attribuita dall’amministrazione è stata valutata alla luce del contenuto sostanziale dell’atto: il provvedimento, impedendo la libera circolazione dell’opera sulla base degli elementi emersi dalle indagini sulla possibile contraffazione, equivaleva sostanzialmente a un diniego dell’attestato di libera circolazione. Il successivo sequestro penale, essendo temporaneo e incidente sulla disponibilità materiale del bene, non aveva eliminato gli effetti giuridici del provvedimento amministrativo né l’utilità concreta dell’eventuale annullamento, sicché permaneva l’interesse della società alla decisione. Tuttavia, esaminando nel merito le censure, il Collegio le ha respinte. La motivazione per relationem alle risultanze investigative è stata ritenuta adeguata, anche se sintetica, poiché gli atti erano coperti dal segreto investigativo ai sensi dell’art. 329 c.p.p. e gli elementi acquisiti erano sufficientemente attendibili per giustificare una determinazione cautelativa volta a impedire l’esportazione del bene. In presenza di una sospetta contraffazione, l’amministrazione era tenuta a negare l’attestato per evitare che il reato ipotizzato producesse ulteriori conseguenze. Il diniego dell’attestato ha natura strumentale e interinale rispetto al successivo procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale, che non è subordinato all’esito definitivo del procedimento penale. È stata inoltre riconosciuta l’omessa pronuncia del TAR sulla domanda risarcitoria, ma la domanda è stata respinta nel merito: il danno da mero ritardo non è risarcibile come tale; il danno da ritardo ex art. 2-bis, comma 1, l. n. 241/1990 richiede la prova di un danno effettivo, conseguente a un comportamento doloso o colposo, e non è configurabile quando il bene della vita richiesto non sarebbe comunque spettato. La società non aveva provato gli esborsi relativi ad assicurazione e custodia dell’opera, limitandosi ad allegare costi ipotetici. Il ricorso introduttivo avverso il silenzio è rimasto improcedibile perché il relativo capo della sentenza non era stato impugnato. La sentenza è stata quindi parzialmente riformata: il ricorso per motivi aggiunti è stato esaminato nel merito e rigettato; le spese del doppio grado sono state compensate per metà e, per la restante metà, poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 65 e 68 d.lgs. 42/2004

  L’art. 65 disciplina i casi di divieto, autorizzazione o esenzione dall’autorizzazione per l’uscita definitiva dei beni culturali; l’art. 68 disciplina il procedimento per il rilascio dell’attestato di libera circolazione. Il diniego dell’attestato ha funzione preventiva, strumentale e interinale rispetto al successivo procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale.

• art. 68, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Prevede il termine di quaranta giorni per la conclusione del procedimento relativo all’attestato di libera circolazione; il termine non è stato ritenuto decisivo per il riconoscimento del risarcimento, in assenza della prova di un danno effettivo.

• art. 68, comma 6, d.lgs. 42/2004

  Il diniego dell’attestato comporta normalmente l’avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale del bene, senza costituire l’esito definitivo dell’accertamento della culturalità.

• art. 48, comma 3, d.lgs. 42/2004

  anche sulla base delle segnalazioni ricevute

  Consente, nella fase cautelativa e preliminare, di adottare una determinazione negativa anche sulla base di elementi non ancora definitivamente accertati, purché sufficientemente attendibili e idonei a evidenziare una plausibile esigenza di tutela.

• art. 329 c.p.p.

  Il segreto investigativo giustifica una motivazione amministrativa sintetica e per relationem alle risultanze delle indagini penali non ostensibili nella fase considerata.

• art. 518-quaterdecies, comma 1, n. 4, c.p.

  mediante altre dichiarazioni, perizie, pubblicazioni, apposizione di timbri o etichette o con qualsiasi altro mezzo, accredita o contribuisce ad accreditare, conoscendone la falsità, come autentici opere od oggetti … contraffatti, alterati o riprodotti

  La disciplina penale della contraffazione impone all’amministrazione, in presenza di una sospetta contraffazione, di impedire l’esportazione del bene per evitare ulteriori conseguenze del reato ipotizzato.

• art. 31 c.p.a.

  Costituisce il riferimento processuale per l’azione avverso il silenzio, il cui giudizio è divenuto improcedibile dopo l’adozione del provvedimento espresso.

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  Consente la conversione del rito sul silenzio in rito ordinario quando, nelle more del giudizio, l’amministrazione adotta un provvedimento espresso.

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  inosservanza dolosa o colposa del termine del procedimento

  Il risarcimento per danno da ritardo presuppone la prova di un danno ingiusto ed effettivo, causalmente conseguente alla violazione colposa o dolosa del termine; il mero superamento del termine non determina un danno risarcibile in re ipsa.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  Distingue il mero ritardo, suscettibile nei casi previsti di conseguenze indennitarie, dal danno ingiusto risarcibile ai sensi del comma 1.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza, dolosa o colposa, del termine di conclusione del procedimento

  Pone a carico del ricorrente la prova dell’effettivo danno conseguente alla violazione del termine e ne esclude la risarcibilità automatica per il solo ritardo.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio dell’attestato di libera circolazione, un atto formalmente qualificato come improcedibilità deve essere considerato, in base al contenuto sostanziale e agli effetti prodotti, come diniego dell’attestato quando impedisca l’esportazione del bene sulla base di elementi istruttori relativi alla sua possibile contraffazione o rilevanza culturale.
• Il sequestro penale sopravvenuto di un bene sottoposto a procedimento amministrativo di esportazione non determina, da solo, la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione del provvedimento amministrativo, se il sequestro è temporaneo e non elimina gli effetti giuridici dell’atto; l’eventuale annullamento può conservare utilità una volta cessata la misura penale.
• Il diniego dell’attestato di libera circolazione ha natura preventiva, strumentale e interinale rispetto al procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale e può essere adottato sulla base di elementi istruttori non definitivamente accertati, purché sufficientemente attendibili e idonei a rendere plausibile l’esigenza di impedire l’esportazione del bene.
• La motivazione per relationem del diniego dell’attestato può essere sintetica quando rinvii a risultanze di indagini penali coperte dal segreto investigativo, purché gli elementi richiamati siano sufficienti a rendere comprensibile la ragione della determinazione amministrativa.
• Il procedimento amministrativo di dichiarazione dell’interesse culturale non è necessariamente subordinato all’esito definitivo del procedimento penale concernente la possibile contraffazione del bene.
• Il risarcimento del danno da ritardo richiede la prova di un danno effettivo, ingiusto e causalmente collegato alla violazione dolosa o colposa del termine; il mero superamento del termine non è risarcibile in re ipsa e non spetta quando il bene della vita richiesto non sarebbe comunque stato conseguibile.

Come è indicizzato