Direttiva 2009/111

Direttiva 2009/111/CE: rafforzamento della vigilanza bancaria, dei fondi propri e della gestione delle crisi

La direttiva modifica in modo esteso la disciplina prudenziale contenuta nelle direttive 2006/48/CE, 2006/49/CE e 2007/64/CE. Il suo impianto è chiaramente post-crisi: il legislatore UE mira a rafforzare la qualità del capitale bancario, limitare il rischio di concentrazione, migliorare la cooperazione tra autorità e introdurre un regime più rigoroso per le cartolarizzazioni e per la gestione del rischio di liquidità.

Obiettivi e finalità

La direttiva nasce come risposta alle carenze emerse nella crisi finanziaria internazionale e si colloca nel quadro delle iniziative del Consiglio europeo, dell’Ecofin e del G20. Il testo enfatizza tre obiettivi principali:

• migliorare la solidità patrimoniale degli enti creditizi;
• rafforzare la vigilanza consolidata e la cooperazione transfrontaliera;
• ridurre i rischi sistemici, in particolare quelli connessi a grandi fidi, cartolarizzazioni e liquidità.

Ambito di applicazione soggettivo e oggettivo

La direttiva incide anzitutto sugli enti creditizi, sulle loro succursali, sulle società di partecipazione finanziaria e sulle controllate incluse nella vigilanza consolidata. Alcune disposizioni si applicano anche alle imprese di investimento, in particolare per la disciplina dei grandi fidi e delle notifiche prudenziali. Vengono inoltre coinvolte le autorità competenti degli Stati membri, le banche centrali, i ministeri delle finanze e, in taluni casi, autorità di paesi terzi.

Sotto il profilo oggettivo, il testo interviene su:

• fondi propri e strumenti di capitale;
• grandi fidi e rischio di concentrazione;
• cartolarizzazioni e trasferimento del rischio di credito;
• vigilanza su base consolidata e collegi delle autorità di vigilanza;
• rischio di liquidità;
• obblighi di notifica e trasparenza verso le autorità.

Fondi propri: nuova disciplina degli strumenti di capitale

Uno dei nuclei centrali della direttiva è la revisione della nozione di fondi propri di base e dell’ammissibilità degli strumenti ibridi di capitale. L’articolo 57 della direttiva 2006/48/CE viene modificato per includere tra gli elementi di maggiore qualità gli strumenti che:

• sono considerati capitale proprio dal diritto nazionale;
• hanno rango pari alle azioni ordinarie in caso di liquidazione;
• assorbono pienamente le perdite in situazioni normali.

La nuova lettera c bis) dell’articolo 57 accoglie strumenti diversi dalle azioni ordinarie, purché rispettino i requisiti dell’articolo 63, paragrafo 2, lettere a), c), d) ed e), e dell’articolo 63 bis. Quest’ultimo disciplina in modo dettagliato tali strumenti, richiedendo in particolare:

• scadenza indeterminata o scadenza iniziale di almeno 30 anni;
• impossibilità di rimborso prima di 5 anni dall’emissione;
• assenza di incentivi al rimborso prima di 10 anni per gli strumenti a scadenza indeterminata con incentivo modesto;
• cancellazione facoltativa o obbligatoria di interessi/dividendi su base non cumulativa;
• subordinazione rispetto agli altri creditori in caso di fallimento o liquidazione.

Le autorità competenti possono imporre la sostituzione degli strumenti rimborsati con strumenti di qualità equivalente o superiore e possono sospendere il rimborso in presenza di violazioni dei requisiti patrimoniali. È prevista inoltre una revisione da parte della Commissione entro il 31 dicembre 2011.

Limiti quantitativi e regime transitorio del capitale

La direttiva stabilisce limiti puntuali alle componenti di capitale computabili, riscrive l’articolo 66 e consente solo in circostanze eccezionali il superamento temporaneo dei limiti. Inoltre, l’articolo 154 introduce una disciplina transitoria molto lunga per alcuni strumenti storicamente considerati equivalenti agli elementi di capitale di base dal diritto nazionale al 31 dicembre 2010:

• tali strumenti possono essere trattati come strumenti della lettera c bis) fino al 31 dicembre 2040;
• dal decimo al ventesimo anno dopo il 31 dicembre 2010 il limite è del 20 %;
• dal ventesimo al trentesimo anno il limite è del 10 %.

La direttiva impone anche un obbligo di strategia e rimedio per gli enti che, al 31 dicembre 2010, non rispettano i nuovi limiti quantitativi.

Succursali significative e collegi delle autorità di vigilanza

L’articolo 42 bis introduce la nozione di succursale significativa. Una succursale può essere qualificata come significativa, tra l’altro, se:

• la quota di mercato dei depositi supera il 2 % nello Stato ospitante;
• una sospensione o chiusura delle operazioni può incidere sulla liquidità del mercato o sui sistemi di pagamento, regolamento e compensazione;
• la succursale ha dimensioni e importanza rilevanti per numero di clienti o per il sistema finanziario ospitante.

La decisione dovrebbe essere, per quanto possibile, congiunta tra autorità di origine e ospitante entro due mesi; in mancanza, l’autorità ospitante decide entro altri due mesi. La decisione è motivata e vincolante per le autorità interessate.

Quando vi sono succursali significative, l’autorità di vigilanza su base consolidata deve istituire un collegio delle autorità di vigilanza. Il collegio serve a coordinare la vigilanza, evitare duplicazioni, scambiare informazioni e facilitare la gestione delle emergenze. La composizione e il funzionamento del collegio sono basati su accordi scritti e l’autorità di vigilanza su base consolidata ne presiede le riunioni.

Cooperazione transfrontaliera e gestione delle crisi

La direttiva rafforza gli obblighi di coordinamento e informazione tra autorità competenti. In particolare:

• le autorità nazionali devono considerare l’impatto delle proprie decisioni sulla stabilità finanziaria degli altri Stati membri interessati;
• in caso di emergenza, devono essere informate tempestivamente le banche centrali e gli altri soggetti pubblici competenti;
• la vigilanza su base consolidata deve coordinare attività ordinarie e di crisi, compresa la pianificazione delle misure eccezionali.

L’articolo 129, paragrafo 3, disciplina le decisioni congiunte sul livello di fondi propri di gruppo e sull’applicazione dei requisiti ai diversi livelli di vigilanza. La decisione va adottata entro quattro mesi dalla trasmissione della relazione di valutazione del rischio; in assenza di accordo prevale la decisione dell’autorità di vigilanza su base consolidata o, per i profili individuali/subconsolidati, quella delle autorità competenti interessate.

Grandi fidi: limite generale, notifiche ed esenzioni

Il blocco più tecnico della direttiva riguarda la revisione degli articoli 106-117 sulla disciplina dei grandi fidi. Il nuovo articolo 111 stabilisce che un ente creditizio non può concedere a un singolo cliente o a un gruppo di clienti collegati fidi superiori al 25 % dei propri fondi propri, tenendo conto delle tecniche di attenuazione del rischio di credito.

Per le esposizioni verso un ente o un gruppo comprendente enti, è prevista una soglia alternativa di 150 milioni di EUR, se superiore al 25 % dei fondi propri, purché il complesso delle esposizioni verso gli altri clienti collegati non enti resti entro il 25 %. Gli Stati membri possono fissare una soglia inferiore a 150 milioni di EUR, informandone la Commissione.

Il regime viene ulteriormente precisato con:

• obbligo di notifica alle autorità competenti di ogni grande fido, compresi quelli esentati;
• notifiche almeno semestrali;
• dal 31 dicembre 2012, modelli, frequenze e date di notifica uniformi;
• analisi da parte degli enti dei fidi verso garanti e protezioni del credito non finanziate per identificare concentrazioni rilevanti.

L’articolo 113 elenca numerose esenzioni, tra cui crediti verso amministrazioni pubbliche, banche centrali, controparti con ponderazione zero, aperture di credito non utilizzate soggette a condizioni specifiche, e altre fattispecie tassative. L’articolo 114 disciplina il valore dell’esposizione corretto, includendo attenuazione del rischio, volatilità e disallineamenti di durata; l’articolo 115 introduce riduzioni specifiche per immobili residenziali e commerciali; l’articolo 117 regola il riconoscimento di garanzie da parte di terzi.

Cartolarizzazioni: retention, due diligence, trasparenza e sanzioni prudenziali

La direttiva introduce una sezione dedicata alle esposizioni sul rischio di credito trasferito, con l’articolo 122 bis, che rappresenta una delle innovazioni più rilevanti. Il principio cardine è il mantenimento di un interesse economico netto rilevante da parte del cedente, promotore o prestatore originario:

• l’interesse mantenuto non può essere inferiore al 5 %;
• può assumere varie forme tassative, tra cui mantenimento di tranche, esposizioni casuali o del segmento first loss;
• deve essere misurato all’origine e mantenuto in modo permanente;
• non può essere attenuato tramite coperture o posizioni corte.

Per gli investitori, gli enti creditizi devono dimostrare di avere politiche e procedure formali idonee a conoscere la struttura della cartolarizzazione, il rischio delle posizioni, la qualità delle esposizioni sottostanti, la reputazione dei cedenti/promotori e le caratteristiche strutturali dell’operazione. Devono inoltre effettuare prove di stress periodiche.

Gli enti che violano in modo sostanziale tali obblighi per negligenza o omissione subiscono un fattore di ponderazione del rischio aggiuntivo non inferiore al 250 % di quello applicabile, fino a un massimo del 1 250 %, con progressivo inasprimento in caso di violazioni successive.

L’articolo 122 bis si applica alle nuove cartolarizzazioni emesse dal 1o gennaio 2011 e, dal 31 dicembre 2014, anche alle cartolarizzazioni esistenti se vi sono nuove esposizioni sottostanti aggiunte o sostituite. È inoltre prevista la possibilità per le autorità competenti di sospendere temporaneamente gli obblighi in caso di crisi generale di liquidità di mercato.

Rischio di liquidità e organizzazione interna

La direttiva rafforza in modo significativo la disciplina del rischio di liquidità. Gli allegati V e XI richiedono agli enti creditizi strategie, politiche e procedure robuste per:

• identificare, misurare e monitorare il rischio di liquidità su orizzonti temporali anche infragiornalieri;
• mantenere riserve di liquidità adeguate;
• distinguere tra attività gravate e non gravate;
• considerare ostacoli giuridici, regolamentari e operativi al trasferimento di liquidità tra entità e giurisdizioni;
• predisporre scenari di stress e piani di emergenza efficaci.

Le autorità competenti devono effettuare valutazioni periodiche della gestione del rischio di liquidità e tenere conto del possibile impatto delle loro decisioni sulla stabilità finanziaria di altri Stati membri.

Notifiche armonizzate e convergenza di vigilanza

Il testo attribuisce un ruolo centrale al comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria (CEBS) nella produzione di linee guida, raccomandazioni e orientamenti di convergenza. Sono previste:

• linee guida sui collegi delle autorità di vigilanza;
• orientamenti sull’applicazione delle esenzioni ai grandi fidi;
• orientamenti per il riconoscimento delle ECAI;
• rapporti annuali alla Commissione a partire dal 2011;
• modelli di notifica uniformi dal 31 dicembre 2012 per calcoli prudenziali e grandi fidi.

Modifiche alla direttiva 2006/49/CE e alla direttiva 2007/64/CE

Per le imprese di investimento, la direttiva coordina la disciplina dei grandi fidi con quella bancaria e applica mutatis mutandis alcune regole sulla vigilanza consolidata e sulle succursali significative. Vengono inoltre aggiornate alcune scadenze e regole tecniche di notifica e vigilanza.

La modifica della direttiva 2007/64/CE amplia il riferimento agli enti creditizi ai sensi della direttiva 2006/48/CE e alle loro succursali situate nella Comunità, inclusi gli enti con sede all’interno o, per effetto dell’articolo 38 della medesima direttiva, anche al di fuori della Comunità.

Recepimento e decorrenza

Gli Stati membri devono adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie entro il 31 ottobre 2010 e applicarle dal 31 dicembre 2010. I testi di recepimento devono contenere un riferimento alla direttiva, oppure esserne corredati al momento della pubblicazione ufficiale. Gli Stati membri devono inoltre comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni interne essenziali adottate nel settore disciplinato dalla direttiva.

Valutazioni e riesami futuri della Commissione

La direttiva prevede numerosi obblighi di riesame a carico della Commissione, tra cui:

• relazione entro il 31 dicembre 2009 sulla riforma del sistema di vigilanza;
• riesame integrale entro il 31 dicembre 2011 su qualità dei fondi propri, microcredito e altre questioni;
• relazione entro il 31 dicembre 2011 sull’articolo 113, paragrafo 4;
• relazione entro il 31 dicembre 2009 sugli effetti dell’articolo 122 bis e, entro il 1o gennaio 2012, sull’efficacia complessiva di tale articolo.

Queste clausole mostrano che la direttiva non si limita a fissare regole statiche, ma si colloca in un percorso evolutivo di armonizzazione prudenziale, destinato a essere ulteriormente affinato alla luce dell’esperienza applicativa e degli sviluppi internazionali.