Sentenza n. 3183/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l'avviso con cui il Comune di Napoli aveva qualificato come abusiva l'occupazione del soprassuolo comunale derivante dalla presenza di viadotti autostradali, perché realizzati e gestiti in forza di una concessione statale fondata su leggi statali e sulla relativa convenzione. Ha dedotto, tra l'altro, la prescrizione quinquennale del credito e delle sanzioni; l'inapplicabilità del COSAP per assenza dei relativi presupposti; la legittimità dell'infrastruttura e il perseguimento di finalità di interesse generale; l'assenza di un sacrificio imposto alla collettività; l'illegittimità della contestazione riferita a una pluralità indeterminata di annualità; l'esistenza di una causa di esclusione della responsabilità; la violazione dell'affidamento; la duplicazione del canone già versato allo Stato; l'assenza di occupazione abusiva; nonché l'erroneità delle misurazioni, dei calcoli e della motivazione relativa alla metodologia di misurazione. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, chiedendo anche la sospensione del giudizio in attesa della definizione dei ricorsi per cassazione sulle analoghe controversie relative alle annualità 2012 e 2017.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente confermato la giurisdizione del giudice amministrativo, richiamando le pronunce del Consiglio di Stato e delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, poiché la controversia non riguardava un mero rapporto patrimoniale di pagamento del canone, ma investiva il potere autoritativo del Comune di imporre un ulteriore titolo concessorio e il relativo canone, nonché la legittimità del regolamento comunale applicato. Nel merito ha ritenuto fondata e assorbente la censura sull'inapplicabilità del COSAP e sull'insussistenza dell'occupazione abusiva. L'infrastruttura autostradale era infatti assentita dallo Stato mediante concessione fondata su specifiche leggi statali e sulla convenzione vigente; il Comune non disponeva del potere di imporre alla concessionaria un ulteriore titolo concessorio per la stessa occupazione. Il COSAP presuppone un'occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile comunale soggetta a concessione comunale, mentre la sovrapposizione fisica tra un'infrastruttura autostradale statale e una strada comunale non determina un'occupazione abusiva del bene comunale. La disciplina regolamentare comunale non può prevalere sulle leggi statali e sul titolo concessorio statale. Le ulteriori censure sono state dichiarate assorbite. Il ricorso è stato accolto, con annullamento degli atti impugnati nei limiti dell'interesse fatto valere. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio patrimonio indisponibile [...] sia assoggettata [...] al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione.

  Il COSAP presuppone un'occupazione soggetta al potere concessorio dell'ente locale; non si applica quando l'occupazione deriva da un autonomo titolo statale e l'ente locale non dispone del potere di autorizzarla o negarla.

• art. 2948 cod. civ.

  La ricorrente ne ha invocato l'applicazione per sostenere la prescrizione quinquennale, ma la relativa censura non è stata esaminata perché assorbita.

• art. 28 l. n. 689/1981

  La ricorrente ne ha invocato l'applicazione in tema di prescrizione delle sanzioni, ma la relativa censura non è stata esaminata perché assorbita.

• art. 4 l. n. 689/1981

  La ricorrente lo ha invocato per sostenere l'esistenza di una causa di esclusione della responsabilità, ma la censura è stata assorbita.

• art. 1 l. n. 241/1990

  La ricorrente lo ha richiamato in relazione alla tutela dell'affidamento, ma la censura è stata assorbita.

• artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c.

  Sono stati applicati per sospendere il processo in attesa della definizione delle controversie sulla giurisdizione relative alle annualità 2012 e 2017; una volta cessata la causa di sospensione, il giudizio è proseguito.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  È stato richiamato quale base alternativa per la sospensione facoltativa del processo in ragione dell'impugnazione delle sentenze invocate come autorità in un diverso giudizio.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  La domanda cautelare non è stata decisa con una sospensione dell'atto, ma con la fissazione sollecita dell'udienza di merito, ritenuta misura adeguata alle esigenze cautelari.

• art. 80 c.p.a.

  È stato richiamato per la prosecuzione del giudizio dopo la cessazione della causa di sospensione.

• art. 59, comma 1, l. n. 69/2009

  Il TAR ha richiamato il valore vincolante della pronuncia delle Sezioni Unite sulla giurisdizione.

• l. n. 729/1961

  La costruzione e l'esercizio delle autostrade [...] sono disciplinati dalla presente legge.

  Costituisce, insieme alle altre leggi statali richiamate, la base legislativa della concessione statale per la costruzione e gestione dell'autostrada e della legittimità dell'occupazione infrastrutturale.

• l. n. 463/1955

  Attribuisce alla pianificazione statale la scelta delle direttrici della rete autostradale; il relativo titolo statale prevale sulla pretesa necessità di un ulteriore titolo comunale.

• l. n. 385/1968

  È richiamata quale fonte della disciplina statale delle infrastrutture autostradali e della concessione.

• l. n. 287/1971

  Sarà stipulata una nuova convenzione con ciascuno degli enti concessionari di autostrade [...].

  Ha consentito il rinnovo o l'assestamento convenzionale delle concessioni autostradali statali.

• art. 8-duodecies d.l. n. 59/2008, conv. dalla l. n. 101/2008

  Ha approvato con legge la convenzione di concessione autostradale vigente, confermando il titolo statale della ricorrente.

• artt. 3, 5, 17 e 22 del Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Le occupazioni realizzate senza la concessione comunale sono considerate abusive.

  Le disposizioni regolamentari qualificano come abusiva l'occupazione priva di concessione comunale, ma non possono applicarsi a un'infrastruttura statale già legittimata da un autonomo titolo concessorio e sottratta al potere concessorio comunale.

Massime di principio

• La controversia concernente un canone o un'indennità di occupazione appartiene alla giurisdizione amministrativa quando, oltre al profilo patrimoniale, investe l'esistenza o l'esercizio del potere autoritativo dell'amministrazione di imporre un titolo concessorio e di assoggettare l'occupazione al canone; la giurisdizione ordinaria resta limitata alle controversie di contenuto meramente patrimoniale prive di intervento autoritativo.
• Il COSAP può essere imposto soltanto per l'occupazione di strade, aree o relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale, quando l'occupazione rientri nel potere concessorio dell'ente e sia soggetta a concessione comunale.
• Un'infrastruttura autostradale appartenente al demanio statale e realizzata o gestita in forza di una concessione statale fondata su legge non costituisce occupazione abusiva del soprassuolo comunale per il solo fatto di sovrastare o intersecare una strada comunale; non è necessario un ulteriore titolo concessorio dell'ente locale né è dovuto il relativo canone.
• La prossimità o interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non determina, di per sé, un rapporto di subordinazione o di utilizzazione abusiva dell'uno rispetto all'altro: i beni restano realtà giuridiche autonome, utilizzabili dagli aventi titolo senza reciproche autorizzazioni, salvo uno specifico potere attribuito dalla legge.
• Un regolamento comunale non può estendere il presupposto del COSAP a occupazioni già legittimate da un autonomo titolo statale né imporre un ulteriore titolo concessorio locale quando l'ente comunale è privo del potere di autorizzare o negare l'occupazione.

Come è indicizzato