Sentenza n. 5746/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia trae origine dal diniego opposto da Roma Capitale alla domanda di autorizzazione, presentata il 23 agosto 2023, per l’esercizio di un servizio di trasporto di linea gran turismo. Il TAR aveva annullato il diniego perché adottato prima della deliberazione che avrebbe definito il contingentamento dei mezzi, ma aveva respinto le censure rivolte contro la disciplina regolamentare e contro la successiva deliberazione della Giunta capitolina n. 64/2024, che aveva fissato in 55 il numero massimo degli autobus autorizzabili nelle ZTL BUS B e C, disponendo il ricorso a una procedura a evidenza pubblica. L’appellante ha censurato la sentenza di primo grado deducendo: omessa motivazione sulla reiezione del primo motivo aggiunto; erronea interpretazione degli artt. 17 e 18 del regolamento capitolino, sostenendo che la Giunta avrebbe dovuto determinare i flussi veicolari sostenibili sulle arterie stradali e non la capacità delle fermate esistenti; incompetenza della Giunta; difetto di istruttoria, per avere considerato percorsi e fermate già esistenti, dati variabili e studi ritenuti inattendibili o non sufficientemente circostanziati; mancata considerazione delle caratteristiche della linea nuova proposta; illegittimità del contingentamento e della subordinazione delle autorizzazioni a una procedura selettiva; violazione della disciplina regionale sul servizio gran turismo e dei principi euro-unitari di chiarezza, oggettività, predeterminazione e trasparenza delle condizioni di accesso al mercato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso l’incompetenza della Giunta capitolina: la deliberazione n. 64/2024 non è atto gestionale dirigenziale, ma attua indirizzi consiliari di politica del traffico e di gestione del territorio; inoltre, gli artt. 17 e 18 del regolamento avevano espressamente attribuito alla Giunta il compito di definire i volumi e i limiti quantitativi, secondo criteri predeterminati. Il Collegio ha ritenuto legittimo il contingentamento, chiarendo che la fissazione di un numero massimo di autobus costituisce una modalità diretta di determinazione dei limiti quantitativi dell’attività di gran turismo e non richiede necessariamente una distinta analisi dei flussi su ogni arteria stradale. L’istruttoria è stata giudicata adeguata, perché fondata su studi e ricognizioni relativi alla saturazione delle fermate, ai tempi di percorrenza e di sosta, alla frequenza dei passaggi, alla viabilità, all’impatto sui servizi di trasporto pubblico locale e alla fruibilità del patrimonio monumentale, paesaggistico e archeologico. La natura prospettica della misura consente di utilizzare dati riferiti all’esperienza pregressa e non impone di esaminare preventivamente ogni possibile linea futura. La scelta amministrativa è stata ricondotta all’esercizio di un potere discrezionale di regolazione della circolazione e di conformazione dell’attività economica, sindacabile solo entro i limiti dell’illogicità, irragionevolezza o manifesta sproporzione, non ravvisati nel caso concreto. Il contingentamento è stato ritenuto compatibile con la libertà d’impresa e con i principi euro-unitari, poiché limitato territorialmente, non impeditivo dell’attività e corredato da regole conoscibili, oggettive e trasparenti. La scarsità della risorsa così determinata rende necessaria l’assegnazione delle autorizzazioni mediante procedura a evidenza pubblica. La precedente riserva di almeno due terzi dei volumi agli operatori già autorizzati era stata abrogata con la deliberazione n. 76/2024, eliminando la barriera di ingresso e rendendo l’accesso non discriminatorio. Le spese del grado di appello sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 48 d.lgs. 267/2000

  Attribuisce alla Giunta comunale la competenza residuale sugli atti non riservati al Consiglio, al Sindaco o ai dirigenti; tale competenza comprende la deliberazione che attua indirizzi consiliari di politica del traffico e gestione del territorio.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  La deliberazione di contingentamento non è stata qualificata come atto gestionale dirigenziale, perché contiene scelte di indirizzo e regolazione generale del traffico.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  La fissazione dei limiti quantitativi del traffico gran turismo non rientra tra le competenze riservate al Consiglio comunale.

• artt. 17 e 18 del Regolamento capitolino per i servizi di trasporto di linea su strada non connotati da oneri di servizio pubblico

  Prevedono il contingentamento dell’attività di trasporto gran turismo nelle ZTL BUS B e C, attribuendo alla Giunta la definizione dei limiti quantitativi secondo criteri relativi all’impatto sulla viabilità, sul trasporto pubblico locale e sul patrimonio monumentale, paesaggistico e archeologico.

• art. 1 l.r. n. 30/1998

  Individua gli obiettivi del sistema del trasporto pubblico locale, tra cui il miglioramento della mobilità urbana, il riequilibrio modale, l’integrazione tra i diversi modi di trasporto e la concorrenzialità nella gestione dei servizi.

• art. 4, comma 5, l.r. n. 30/1998

  i servizi “hanno lo scopo di valorizzare le caratteristiche artistiche, storico-ambientali e paesaggistiche delle località da essi collegate che si effettuano a tariffa libera”

  La finalità turistica del servizio non impedisce al Comune di limitarne l’esercizio quando ciò sia necessario per tutelare la fruibilità collettiva e il patrimonio urbano.

• art. 118 Cost.

  Supporta l’attribuzione ai Comuni delle funzioni amministrative aventi impatto prevalente sul territorio comunale, secondo il principio di sussidiarietà.

• art. 7 d.lgs. 285/1992

  Attribuisce ai Comuni il potere di regolamentare la circolazione nei centri abitati, anche mediante limitazioni per categorie di veicoli e misure di tutela della sicurezza, dell’ambiente e del patrimonio storico-artistico.

• art. 7, comma 9, d.lgs. 285/1992

  i comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio

  Riconosce alla Giunta comunale un potere generale di regolazione delle limitazioni del traffico urbano, esercitabile attraverso scelte discrezionali di programmazione e governo del territorio.

• art. 12 l. 241/1990

  In presenza di una risorsa contingentata, impone la predeterminazione dei criteri e delle modalità di assegnazione dei vantaggi o delle utilità, rendendo necessaria una procedura trasparente e concorrenziale.

• art. 13 l. 241/1990

  le norme sulla partecipazione al procedimento “non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione”

  Esclude l’applicazione delle ordinarie regole partecipative agli atti amministrativi generali, di pianificazione e programmazione, ferma restando l’osservanza delle speciali regole di formazione.

• artt. 16 e 41 Cost.

  Consentono il bilanciamento della libertà di circolazione e della libertà d’iniziativa economica con interessi pubblici quali sicurezza, ambiente, patrimonio culturale e ordinata gestione del traffico.

• art. 52 TFUE

  Ammette restrizioni alle libertà economiche giustificate da motivi imperativi di interesse generale, richiamati anche per la libera prestazione dei servizi dall’art. 62 TFUE.

• art. 62 TFUE

  Rende applicabili alla libera prestazione dei servizi le giustificazioni previste dall’art. 52 TFUE.

Massime di principio

• Il Comune, quale ente territorialmente più prossimo, può contingentare l’accesso di determinate categorie di veicoli alle aree urbane quando la misura sia funzionale alla sicurezza e fluidità della circolazione, alla tutela dell’ambiente urbano e del patrimonio storico-culturale, alla fruibilità degli spazi e all’equilibrio del trasporto pubblico locale.
• La Giunta comunale è competente ad adottare una deliberazione che fissa i limiti quantitativi dell’attività di trasporto gran turismo quando tale deliberazione attua indirizzi consiliari di politica del traffico e di gestione del territorio e il regolamento comunale le attribuisce espressamente il compito, secondo criteri predeterminati.
• Il riferimento regolamentare ai volumi di traffico sostenibili non impone necessariamente la determinazione dei flussi su ciascuna arteria stradale: il limite quantitativo può essere attuato mediante la fissazione del numero massimo di autobus, purché la scelta sia ancorata ai criteri regolamentari e sostenuta da un’istruttoria adeguata.
• Per una misura generale e prospettica di contingentamento è legittimo utilizzare dati e studi relativi all’esperienza pregressa del settore; non è necessario esaminare preventivamente ogni possibile linea futura o ogni specifica istanza di autorizzazione, purché l’istruttoria sia idonea a supportare la decisione e consideri gli interessi rilevanti.
• Il contingentamento di un’attività economica è compatibile con le libertà di circolazione e d’impresa quando persegua motivi imperativi di interesse generale, sia territorialmente e oggettivamente delimitato, non elimini integralmente la possibilità di esercitare l’attività e rispetti i criteri di idoneità, necessità, proporzionalità, chiarezza, oggettività e trasparenza.
• Quando l’amministrazione determina una risorsa quantitativamente scarsa e attribuisce autorizzazioni limitate, l’assegnazione deve avvenire mediante una procedura a evidenza pubblica, fondata su criteri predeterminati e non discriminatori; una riserva preferenziale per gli operatori già presenti sul mercato può costituire una barriera anticoncorrenziale.

Come è indicizzato